Regimul constitutional al ordonantelor de urgenta

Spre deosebire de ordonanta legala, alin. (4)-(6) ale art. 115 din Constitutia, republicata, prevad regimul constitutional de exceptie - cel al ordonantelor de urgenta precizand ca in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, urgenta acestora trebuind sa fie explicata, in mod obligatoriu, in continutul ordonantei, Guvernul poate emite, fara a fi emisa o lege de abilitare prealabila in acest sens, ordonante de urgenta. Textul constitutional precizeaza expres domeniile in care nu pot fi adoptate ordonante de urgenta, dar si conditiile in care aceste ordonante vor intra in vigoare.

Astfel, este necesar ca ordonanta de urgenta sa indeplineasca doua conditii cumulative pentru a intra in vigoare:

sa fie depusa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata (Art.115 si urm. din Regulamentul Camerei Deputatilor, precum si art.108-112 din Regulamentul Senatului contin dispozitii, in concret, cu privire la procedura de adoptare in procedura de urgenta a ordonantelor de urgenta ale Guvernului de catre cele doua Camere ale Parlamentului, prin raportare la competenta materiala stabilita de normele constitutionale in

vigoare, anume art.75 din Constitutia, republicata . Daca nu se afla in sesiune, Camerele vor fi convocate in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere;

sa fie publicata in Monitorul Oficial.

Camera sesizata are obligatia ca, in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, sa se pronunte asupra ordonantei, in caz contrar, ordonanta se considera adoptata si se trimite celeilalte Camere care decide tot in procedura de urgenta

Alin.(7) si (8) ale art. 115 din Constitutie specifica faptul ca ordonantele cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege in care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au incetat pentru ca nu au fost supuse aprobarii, potrivit legii de abilitare, pana la implinirea termenului de abilitare, iar, daca este cazul, prin aceasta lege de aprobare sau respingere vor fi reglementate si masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei. Pentru ca textul constitutional nu face nici o precizare cu privire la ce ordonante - cele emise in baza legii de abilitare sau cele de urgenta - vor fi cuprinse de o astfel de lege prevazuta la alin.(7) art. 115 din Constitutia, republicata, consideram ca legiuitorul constituant a avut in vedere ambele tipuri de ordonante, fara a distinge intre acestea.

Spre deosebire de ordonanta legala care permite Guvernului "a legifera" doar in anumite domenii expres mentionate prin legea de abilitare, ingradindu-i astfel, in mare masura, libertatea de apreciere asupra acestora, sfera domeniilor in care pot fi adoptate ordonantele de urgenta este mai larga, Guvernul putand sa si exercite puterea discretionara mai evident, fara insa a atinge excesul de putere.

Legea noastra fundamentala conditioneaza Guvernul in emiterea de ordonante de urgenta de respectarea, cumulativa, a doua reguli:

- existenta unei situatii extraordinare a carei reglementare nu poate fi amanata, Guvernul avand obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul ordonantei (Curtea Constitutionala a subliniat, raportat la aceasta dispozitie constitutionala, distingerea a trei conditii ce trebuie a fi intrunite cumulativ pentru ca Guvernul sa poata adopta, conform cu normele constitutionale, o ordonanta de urgenta, anume: existenta unei situatii extraordinare, reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata, iar urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei. Decizia nr.255/2005 a Curtii Constitutionale a Romaniei, publicata in M. Of., Partea I, nr.511 din 16 iunie 2005.

- domeniul sau domeniile in care ordonanta de urgenta este emisa putand coincide cu cel sau cele al/ale legilor ordinare sau organice, asadar, in niciun caz, al legilor constitutionale - a caror adoptare este o atributie exclusiva a Parlamentului, si, oricum normele ordonantei de urgenta nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica

Referitor la prima regula, doctrina recunoaste caracterul exceptional si provizoriu al normei reglementate prin ordonanta de urgenta, caracter justificat prin necesitatea de a reglementa cu rapiditate sau urgenta, situatii ce nu pot astepta parcurgerea procedurii legislative, situatii in care nu se pot

incadra cele avute in vedere expres de lege si cand interesul public lezat de caracterul anormal si excesiv al cazurilor exceptionale justifica interventia Guvernului pe calea ordonantei de urgenta

De altfel, revizuirea Constitutiei noastre de la 2003 a impus, urmare a practicii, a jurisprudentei Curtii Constitutionale, apreciindu-se si prevederile constitutionale ale altor state, o schimbare de conceptie a fundamentului ordonantei de urgenta care, astfel, nu se mai identifica cu situatiile exceptionale care, potrivit art.93, justificau instaurarea starii de asediu sau de urgenta, traducandu-se mai nou printr-o stare de urgenta in reglementarea unui aspect ce nu comporta niciun fel de amanare. In acest sens legiuitorul constituant a optat pentru inlocuirea sintagmei "cazuri exceptionale" cu cea de "situatii extraordinare".

Cu toate acestea legiuitorul a considerat necesar, mai mult decat atat, "a o pune la adapost de orice interpretare de natura sa minimalizeze o atare diferenta, prin adaugarea sintagmei "a caror reglementare nu poate fi amanata", consacrand, astfel in terminis imperativul urgentei reglementarii". In noul context constitutional ramane valabila, in opinia noastra, o precizare anterioara revizuirii legii fundamentale, ce apartine Curtii Constitutionale, potrivit careia daca Guvernul dispune de un drept de apreciere asupra masurilor pe care trebuie sa le ia, este indreptatit, atunci cand este confruntat cu o situatie exceptionala, sa recurga la adoptarea uneia sau a unor ordonante de urgenta. Orice caz exceptional (actualmente orice situatie extraordinara) are un caracter obiectiv, in sensul ca existenta sa nu depinde de vointa Guvernului, care, in asemenea imprejurari, este constrans sa reactioneze prompt pentru apararea unui interes public pe calea ordonantei de urgenta Decizia nr.83/1998 a Curtii Constitutionale a Romaniei, publicata in M.Of., Partea I, nr.211 din 8 iunie 1998

Definita in doctrina (I. Deleanu, "Institutii si proceduri constitutionale - in dreptul comparat si in dreptul roman", op.cit., pag.616 ca fiind "o situatie imprevizibila, care se abate de la regulile sau asteptarile obisnuite, de natura sa intretina, sa determine ori sa favorizeze periclitarea interesului public, implicand, din acest motiv si in lipsa altor mijloace constitutionale imediate, masuri urgente pentru inlaturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de indata, macar partial", situatia extraordinara trebuie sa fie identificata de Guvern atat in nota de fundamentare a proiectului ordonantei de urgenta, cat si in expunerea de motive a proiectului legii de aprobare a acestei ordonante ce va fi inaintat Parlamentului spre dezbatere si aprobare (Art.29 alin.(1) lit.b) din Legea nr.24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, mentioneaza, printer instrumentele de prezentare si motivare a actelor normative, notele de fundamentare - in cazul ordonantelor, specificand faptul ca in ceea ce priveste ordonantele care trebuie supuse aprobarii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum si

ordonantele de urgenta, acestea se vor transmite Parlamentului insotite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora.). Se justifica astfel si urgenta, dar si necesitatea reglementarii prin aceasta procedura a unei situatii juridice ce ar putea face si obiectul reglementarii printr-o lege, permitandu-i-se Guvernului sa adopte un act normativ cu rang de lege prin care deroga, modifica, suspenda sau abroga alte legi sau dispozitii din legi adoptate de Parlament, "sarind" astfel peste procedura legislativa comuna

Alaturi de aceasta limita impusa de legiuitorul constituant Guvernului, respectiv existenta uneia sau a unor situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata din cauza caracterului urgent al acesteia sau al acestora, legiuitorul constitutional a impus si alte limite cu scopul de a nu permite Guvernului sa abuzeze, intr-o maniera irationala sau arbitrara, de posibilitatea constitutionala de emitere a ordonantelor de urgenta, obligandu-l pe acesta sa le supuna dezbaterii si aprobarii parlamentare (Curtea Constitutionala a statuat, prin mai multe decizii ale sale, faptul ca nu trebuie confundata operatiunea de depunere spre aprobare la Parlament a unei ordonante de urgenta cu o operatiune - ulterioara - de aprobare sau respingere, prin lege, a respectivei ordonante de urgenta, cea dintai reprezentand doar o conditie necesara sine qua non pentru intrarea ordonantei in vigoare si, implicit, pentru producerea de efecte juridice in urma publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei. A se vedea in acest sens, spre exemplu, Decizia nr.552/2005 a Curtii Constitutionale a Romaniei, publicata in M. Of., Partea I, nr.1014 din 16 noiembrie 2005 sau Decizia nr.370/2005 a Curtii Constitutionale a Romaniei, publicata in M. Of., Partea I, nr. 699 din 3 august 2005.). Aceasta veritabila forma de control parlamentar, impune normelor adoptate prin ordonante de urgenta un caracter provizoriu pentru ca ulterior dezbaterii parlamentare, pe de o parte acestea vor trece din sfera actelor Guvernului in cea a celor ale legislativului, iar, pe de alta parte exista posibilitatea ca normele in discutie sa fie modificate sau chiar abrogate de acesta din urma

In ceea ce priveste domeniile in care pot fi adoptate ordonante de urgenta, spre deosebire de vechea reglementare constitutionala, prin prevederile constitutionale actuale s-a pus capat unei dispute doctrinare, ce fusese, insa, transata anterior de catre Curtea Constitutionala. S-a statuat, astfel, ca

ordonantele de urgenta pot fi emise si in domeniul legii organice, caz in care aprobarea lor se face cu majoritatea ceruta de art. 76 alin.(1) al Constitutiei, republicata, pentru aprobarea legilor organice, respectiv cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere. Astfel prin Decizia nr. 65/1995 (Aceasta decizie a fost publicata in M. Of., Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995.), respective prin Decizia nr. 34/1998 (Aceasta decizie a fost publicata in M. Of., Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998.), Curtea Constitutionala a consfintit cele anterior afirmate, aratandu-se ca ordonanta de urgenta nu este o varietate a ordonantei pe baza legii de abilitare, ci o masura de ordin constitutional ce permite Guvernului, sub controlul stric al Parlamentului, sa faca fata unui caz exceptional si care se justifica pe necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.

Revizuirea Constitutiei a stabilit, insa, limitele in care pot fi emise ordonantele de urgenta nu doar prin raportare la categoriile de legi prevazute de art. 73 (legi constitutionale, legi organice si legi ordinare), ci si la anumite materii, prin alin.(6) al art. 115 reglementandu-se expres aceste limite de admisibilitate a ordonantelor in cauza

Astfel, sfera acestor "fine de neprimire" (limite) include:

legile constitutionale, dispozitie prin care s-a inlaturat orice dubiu cu privire la posibilitatea emiterii de ordonante de urgenta in domeniul rezervat acestor categorii de legi si reconfirmarea, indirecta, a posibilitatii Guvernului de a emite ordonante de urgenta si in domeniile legii organice, nu doar in cele ale legii ordinare;

regimul institutiilor fundamentale ale statului. Terminologia folosita de legiuitorul constituant ar permite, in mod aparent si poate chiar rau intentionat, o interpretare restrictiva potrivit careia aceste institutii ar fi doar autoritatile cuprinse in Titlul III din Constitutie, corespondente celor trei clasice puteri - legislativa, executiva si judecatoreasca. Ori democratia constitutionala nu se poate circumscribe doar la aceste autoritati, "cat si la institutiile fundamentale ale statului, al carui rol constitutional il reprezinta tocmai "gardarea" functionarii autoritatilor publice" prin care se realizeaza cele trei puteri, precum Curtea Constitutionala a Romaniei, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi (In considerarea acestei prevederi constitutionale, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr.544/2006, publicata in M.Of., Partea I, nr.568 din 30 iunie 2006, urmare a ridicarii direct de catre Avocatul Poporului a unei exceptii de neconstitutionalitate, a constat ca fiind neconstitutionala Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.43/2006 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, publicata in M.Of., Partea I, nr.525 din 19 iunie 2006. In acest sens, Curtea Constitutionala a subliniat ca atat prin rolul sau, cat si prin statutul sau constitutional, ambele fiind consacrate prin art.140 din Constitutia, republicata, este reflectata natura Curtii de institutie fundamentala a statului. Chiar daca art.73 alin.(3) lit.l) din Constitutie mentioneaza, printre domeniile ce fac obiectul de reglementare al legilor organice si regimul juridic al Curtii de Conturi, respectiv organizarea si functionarea acesteia, ordonantele de urgenta putand fi adoptate si in domeniul acestor legii, nu trebuie omis faptul ca autoritatea in discutie este una dintre institutiile fundamentale ale statului, ori art.115 alin.(6) din acelasi act normativ mentioneaza expres in "sfera finelor de neprimire" si regimul acestor institutii care nu poate fi, astfel, afectat, prin ordonante de urgenta ), Consiliul

Economic si Social. Pe de alta parte, daca legiuitorul constituant ar fi dorit sa restranga sfera acestor institutii, ar fi avut posibilitatea de-a o face in mod expres.

drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie. Se asigura astfel o protectie suplimentara a drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale, legiuitorul constituant asiguranduse ca nici chiar o restrangere a exercitiului unor drepturi sau al unor libertati in conditiile expres mentionate de art.53 din Constitutia, republicata, nu se va putea reglementa decat printr-o lege ca act

juridic al Parlamentului, si nu printr-un act normativ cu aceeasi forta juridica, dar expresie a delegarii legislative, adoptat de Guvern.

drepturile electorale. Conform puntelor de vedere exprimate in doctrina enumerare trebuie inteleasa ca o repetitie de intarire, dar si o subliniere a legiuitorului ca, sub nici o forma, printr-o ordonanta de urgenta nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, neputand fi adoptate legi sau coduri electorale.

masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica. Astfel se realizeaza o corelare mai evidenta a art. 44 cu art. 115 din Constitutia Romaniei, republicata, art. 44 fiind temeiul constitutional al dreptului de proprietate privata si care prin alin.(3) si (4) fie conditioneaza posibilitatea de a trece in proprietate publica a unor bunuri cu respectarea unor conditii expres specificate atunci cand aceasta se realizeaza prin expropriere, fie interzice clar, fara putinta de tagada, aceasta posibilitate daca aceasta s-ar produce prin nationalizare sau prin orice alte masuri de trecere silita in aceasta proprietate a bunurilor pe baza apartenentei sociale, etnice, religioase, politice sau de alta natura discriminatorie a titularilor.

Prin aceste modificari constitutionale ale regimului juridic al ordonantelor de urgenta s-a incercat nu doar solutionarea unor "conflicte" doctrinare, ci si conturarea mai stricta si mai riguroasa a acestui regim pentru a impiedica Guvernul sa transfere practic functia legislativa de la Parlament aducandu-se,

in acest mod, atingere principiilor constitutionale si, in primul rand, principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat. Cu toate acestea practica ultimilor ani nu "a descurajat" Guvernul sa apeleze la ordonanta de urgenta pentru a reglementa in domeniile legii ordinare sau organice, normele astfel adoptate fiind in vigoare chiar si pentru o perioada scurta de timp in cazul in care Parlamentul nu

confirma prin adoptare normele astfel statuate de catre Guvern. S-a incurajat, in acest mod, o instabilitate legislativa deloc benefica in contextul economic si social-politic actual.

Din pacate aceasta practica este incurajata de insasi autoritatea legislativa care, desi este obligata a respecta, potrivit art.115 alin.(5) teza a II-a, in a se pronunta adoptand, adoptand cu modificari si/sau completari, respingand, in termenele constitutionale, ordonante de urgenta, in cele mai multe cazuri in practica nu se procedeaza astfel.

Din pacate, pana in prezent legiuitorul constitutional nu a reusit sa contureze regimul constitutional al ordonantelor de urgenta astfel incat functia legislativa a Parlamentului sa nu fie serios afectata ceea ce ne determina a aprecia ca printr-o viitoare revizuire a Constitutie, reglementarile privind ordonanta de urgenta sa fie abrogate.

Sub aspectul naturii juridice, ordonanta, fiind, ca si hotararea de Guvern, un act care provine de la Guvern, "incorporeaza exclusiv vointa acestuia, ca sef al executivului si ca autoritate suprema in administratia publica, fiind sub aspectul naturii juridice act administrativ". Aceasta afirmatie ar fi valabila daca luam in considerare numai unele dintre prevederile Constitutiei, republicate, anume art.

108 alin. (1)-(3) si art. 115. Insa, nu putem ignora prevederile art. 146 lit.d) din ale aceluiasi act normativ, potrivit carora si ordonanta guvernamentala, alaturi de lege, poate fi supusa controlului de constitutionalitate a posteriori. Interpretarea sistematica a dispozitiilor amintite permite a se afirma faptul ca ordonanta apare "ca un act administrativ aflat intr-un regim juridic mixt, de drept constitutional si de drept administrativ", pastrandu-si aceasta trasatura - de act administrativ - pana la data aprobarii ei de catre Parlament conform procedurii constitutionale.

La randul sau, Curtea Constitutionala a apreciat ca "ordonanta este consecinta extinderii, in anumite conditii si limite, a competentei generale a Guvernului de organizare a executarii legilor, motiv pentru care natura juridica a ordonantei nu poate fi diferita de a oricarui alt act guvernamental emis de Guvern in cadrul competentei sale normative" (Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr. 9/1996 publicata in M. Of., Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996), in speta de hotarare, precizare ce intareste cele afirmate la alineatul anterior.

Pe de alta parte, distingand intre ordonanta adoptata in temeiul legii de abilitare si ordonanta de urgenta adoptata, dar in temeiul prevederilor constitutionale, Curtea Constitutionala (Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr. 34/1998 publicata in M. Of., Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998 a precizat ca "ordonanta de urgenta nu este o varietate a ordonantei pe baza legii de abilitare, ci o masura de ordin constitutional ce permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, sa faca fata unui caz exceptional".