Regimul constitutional al ordonantelor simple de Guvern

Asadar Constitutia noastra contine reglementari privind actele normative expresie a delegarii legislative - ordonantele si ordonantele de urgenta - in art.108 alin.(1), (3) si (4), precum si in art.115. Insa, cunoasterea si aplicarea corecta a acestor norme constitutionale presupune coroborarea si cu alte

dispozitii de aceeasi forta juridica, precum: art. 61 potrivit caruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii, iar legile elaborate de acesta sunt, conform art. 73 alin.(1), de trei tipuri: constitutionale, organice si ordinare. O importanta deosebita o are in noul context normative constitutional alin.(3) al art. 73 al legii fundamentale care precizeaza, in mod expres si limitativ, domeniile legii organice, domenii in care, urmare a revi zuirii si republicarii Constitutiei, poate

'legifera' si Guvernul prin ordonante de urgenta

Avand in vedere ca art. 75 al Constitutiei, republicate, stabileste competenta materiala distincta a celor doua Camere, specificand in ce domenii Camera Deputatilor va fi prima Camera Sesizata, subintelegandu-se ca in celelalte domenii aceasta atributie o va avea Senatul; cat si procedura ce va fi urmata, in aceste noi conditii, de cele doua Camere pentru adoptarea unui proiect sau a unei propuneri legislative; depunerea sau trimiterea spre aprobare a ordonantelor de urgenta emise in domenii ale legilor organice, dar si in domeniul legilor ordinare se va face tinand cont si de aceste prevederi.

De asemenea, pentru stabilirea regimului constitutional al ordonantei guvernamentale trebuie coroborate cele doua articole - 108 si 115 -, iar pentru a explica natura juridica a acestora trebuie luate in considerare si dispozitiile art. 146 lit. d) din acelasi act normativ conform carora Curtea Constitutionala hotaraste si asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind ordonantele, ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial, exceptia putand fi ridicata si direct de catre Avocatul Poporului.

Legea nr.90/2001 (Reglementari cu privire la ordonante, mai precis cu privire la procedura si conditiile ce trebuie respectate pentru aprobarea legii de abilitare, respectiv pentru votarea legii privind aprobarea sau respingerea ordonantelor, se regasesc inclusiv in Regulamentul Camerei Deputatilor - art.97, art.105, art.113, art.115 si art.134, precum si in Regulamentul Senatului -

art.72, art.73, art.85, art.89, art.108, art.111 si art.141. , cu modificarile si completarile ulterioare nu precizeaza, prin art.11 lit.c), decat ca, in realizarea functiilor sale, Guvernul emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante

in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta. Legiuitorul ordinar nu procedeaza decat la preluarea esentei prevederilor constitutionale sus mentionate.

Expresie a unei competente legislative delegate, ordonanta reprezinta o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative.

Daca alte constitutii au inteles sa utilizeze ca terminologie - decrete-legi sau decrete legislative, ordonante, ordonante regulamentare, decrete - legea noastra fundamentala, a preferat termenul de "ordonanta", imprumutat din sistemului francez, pentru a determina actul juridic prin care Guvernul isi exercita delegarea legislativa

Asadar o distinctie importanta intre cele doua tipuri de ordonante se reflecta in originea lor, in temeiul juridic al acestora.

Pentru a emite ordonante simple, obisnuite, Guvernul trebuie sa fie abilitat printr-o lege adoptata in acest sens de catre Parlament. Necesitatea adoptarii unei asemenea legi este evidenta pentru ca emiterea unei ordonante care produce efecte similare legii si care urmeaza sa fie aprobata de Parlament,

transforma Guvernul, organ al executivului, "intr-un veritabil participant la realizarea puterii legislative specifica Parlamentului'. Constitutia recunoaste Guvernului dreptul de a emite acte normative secundum legem - hotararile de Guvern - care pot fi adoptate, conform art.108 alin.(2), doar pentru organizarea executarii legilor, pe cand posibilitatea acestuia de a emite "acte ce contin norme cu putere de lege" sau, altfel spus, norme cu caracter primar, este admisa doar in conditiile si in limitele impuse de legea de abilitare care va da legitimitate activitatii Guvernului "de a legifera".

In contextul constitutional actual legea de abilitare doar permite Guvernului sa exercite, in conditii prestabilite si doar pe o perioada delimitata, competenta legislativa a Parlamentului.

Pe de alta parte legea de abilitare nu poate avea drept singur beneficiar decat Guvernul si nu orice alta autoritate publica, in caz contrar legea "nu ar avea eficacitate ad extra", ceea ce semnifica si faptul ca Guvernului nu-i este recunoscuta drept atributie aceea de a delega, la randul sau, posibilitatea "de a legifera" in conditiile stabilite prin legea de abilitare niciunei alte autoritati publice, dar niciunui alt organism privat.

Sub aspectul naturii sale juridice, legea de abilitare este o lege ordinara avand in vedere ca nu se regaseste printre domeniile rezervate legii organice de alin.(3) al art.73 din Constitutie, precum nici nu poate fi considerat ca revizuieste legea fundamentala precum legile constitutionale ce sunt de competenta exclusiva a Parlamentului.

In mod obligatoriu, legea de abilitare, conform alin.(1)-(3) ale art.115 din Constitutie, trebuie sa prevada

domeniile in care Guvernul va putea legifera prin adoptarea ordonantei;

data pana la care vor putea fi emise aceste ordonante;

posibilitatea ca ordonantele sa fie supuse aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii parlamentare, pana la implinirea termenului de abilitare.

In ceea ce priveste cel dintai element obligatoriu al legii de abilitare, alin.(1) al art. 115 din Constitutie precizeaza, in mod expres, ca domeniile in care Guvernul poate fi abilitat sa emita ordonante sunt doar cele care nu fac obiectul legilor organice. Se poate deduce ca astfel de ordonante vor putea fi emise de Guvern, in baza unei legi de abilitare, doar in domeniul legilor ordinare. Legea de

abilitare nu va contine, insa, o norma generala prin care va permite Guvernului posibilitatea de "a legifera" in domenii specifice legii ordinare, pentru ca alin.(2) al art. 115 restrange si mai mult dreptul Guvernului de a adopta ordonante simple doar in domeniile care sunt stabilite de legea de abilitare, Parlamentul fiind obligat sa stabileasca astfel aceste domenii. De altfel in acelasi sens s-a pronuntat si Curtea Constitutionala care fiind solicitata a se pronunta asupra neconstitutionalitatii unora dintre prevederile din legile de abilitare a Guvernului de a emite ordonante, a calificat un domeniu sau mai multe din aceste legi ca fiind de natura legii ordinare si nu a legii organice, precum s-a apreciat, de

regula, de cei care ridicasera exceptia sau obiectia de neconstitutionalitate in fata Curtii. S-a distins, astfel, intre domeniile ce fac obiectul de reglementare al celor doua tipuri de legi, dar s-a si subliniat faptul ca domeniile ce pot face obiectul ordonantei legale sunt doar cele specifice legii ordinare.

In doctrina s-a mai punctat faptul ca aceasta forma de delegare legislativa al carei rezultat este ordonanta simpla, poate privi doar competentele recunoscute de Constitutie Parlamentului, nu si cele ale altor autoritati, chiar daca este vorba despre seful de stat, delegarea putand fi, astfel, extinsa si la alte atributii ale Parlamentului, alaturi de cea de legiferare. O asemenea apreciere poate constitui, in opinia noastra, un precedent de nedorit ce ar putea avea drept consecinta - posibilitatea Parlamentului de a delega Guvernului si alte atributii ale sale, indiferent ca indeplinirea acestora se finalizeaza sau nu cu adoptarea unei legi.

In ceea ce priveste data pana la care se pot emite aceste ordonante, alin.(2) al art.115 din Constitutie prevede, expres si imperativ, faptul ca aceasta trebuie sa fie stabilita prin chiar legea de abilitare adoptata de Parlament. Adoptarea ordonantelor legale ulterior implinirii acestui termen, chiar daca acestea vor reglementa domenii pentru care Guvernul a fost abilitat, constituie un argument in favoare aprecierii ca neconstitutionale a acestora, delegarea devenind caduca. Caracterul de exceptie al ordonantei determina impunerea unei asemenea limite temporale, dreptul de a emite ordonante neputand fi acordat Guvernului niciodata pentru o perioada nedeterminata. Pe perioada cat ii este acordata abilitarea, Guvernul poate nu doar a adopta ordonante, ci si a le modifica sau chiar abroga, pentru ca odata ce abilitarea a incetat, Guvernul sa poata actiona in acest sens doar prin exercitarea dreptului de initiativa legislativa, existand insa riscul ca Parlamentul sa nu-si insuseasca punctul de vedere al Guvernului sau sa si-l insuseasca cu modificari.

Legiuitorul constituant nu a fost la fel de categoric si atunci cand a lasat, conform alin.(3) al art.115 din Constitutie, la aprecierea legiuitorului ordinar includerea in legea de abilitare a obligativitatii supunerii aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii parlamentare, a ordonantelor emise pana la implinirea termenului de abilitare. In cazul in care aceasta ultima conditie este prevazuta, nerespectarea termenului pana la care ordonantele pot fi supuse aprobarii de catre Parlament, va atrage incetarea de drept a efectelor acestora, valabilitatea lor fiind practic conditionata de supunerea, in acest interval de timp, spre dezbatere si aprobare Parlamentului.

Discutabil ni se pare, insa, ca prin legea de aprobare a unei ordonante sa se aduca modificari sau completari nu doar dispozitiilor acesteia, ci chiar titlul ordonantei transformand-o astfel intr-un act normativ nou (intr-o ordonanta noua, s.n.) care isi va produce efectele juridice de la data la care intra in vigoare legea de aprobare ( Art.78 din Constitutia Romaniei, precum si art.11 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prevad ca atat legile, cat si ordonantele emise de Guvern in baza unei legi de abilitare intra in vigoare, daca in continutul lor nu este prevazuta o alta data, la 3 zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei,partea I.) a ordonantei pe care, astfel, o modifica sau poate chiar o abroga. Indiferent cui ii apartine aceasta initiativa - Parlamentului care propune, odata cu dezbaterea legii de aprobare, includerea acestei modificari, sau Guvernului care isi exprima aceasta intentie prin nota de fundamentare a ordonantei sau prin expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acesteia (Potrivit art.29 alin.(1) lit.b) din Legea nr.24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, proiectele de acte

normative, precum sunt, in acest caz, cele ale ordonantele care trebuie supuse aprobarii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, se transmit Parlamentului insotite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora, precum si de propria nota de fundamentare. - fiecare dintre aceste autoritati are posibilitatea de a recurge la "modalitatile clasice" de initiere a unui act normativ.