Raspunderea Guvernului Romaniei si a membrilor acestuia

Prevederile constitutionale in vigoare in prezent, cu precadere cele ale art.103 alin.(2) potrivit carora candidatul la functia de prim-ministru solicita Parlamentului votul de incredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului, asadar nu pentru fiecare membru al acestuia in parte, nu permit sustinerea punctului de vedere interbelic cu privire la raspunderea individuala. Mai mult decat atat art.109 alin.(1) din Constitutie prevede, expresis verbis, faptul ca Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, iar fiecare membru al celei dintai autoritati raspunde solidar cu ceilalti membri pentru aceasta activitate, cat si pentru actele acestuia. De asemenea, art.31

din Legea nr.90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si art.2 din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prevad faptul ca fiecare membru al Guvernului raspunde politic in mod solidar cu ceilalti membri atat pentru

activitatea Guvernului, cat si pentru actele acestuia, cea din urma prevedere legala indicata subliniind faptul ca Guvernul nu poate raspunde politic decat in fata Parlamentului, ca urmare a votului de incredere acordat de catre acesta cu prilejul investirii.

Consecinta logica a investirii Guvernului pe baza acordarii votului de incredere in bloc, respectiv a intregii echipe guvernamentale ce se regaseste pe lista propusa de candidatul la functia de primministru, nu este cea potrivit careia incetarea mandatului poate privi doar intregul Guvern asa cum componenta acestuia a fost aprobata de Parlament pentru ca nimic nu impiedica schimbarea acesteia fie in urma unei remanieri guvernamentale, fie in urma demisiei unuia sau a mai multora dintre membrii acestuia, cu exceptia situatiei, prevazute de art.85 alin.(3), in care prin propunerea de remaniere se schimba structura sau compozitia politica a Guvernului caz in care primul-ministru trebuie sa solicite

aprobarea Parlamentului.

In acelasi sens, Curtea Constitutionala a Romaniei (Decizia nr.148 din 21 februarie 2007 asupra sesizarii privind neconstitutionalitatea dispozitiilor art.157 alin.(2) din Regulamentul Senatului, publicata in M. Of., Partea I, nr.162 din 07 martie 2007 a relevat faptul ca niciuna dintre Camerele Parlamentului nu are posibilitatea ca, prin motiunea simpla asa cum este reglementata de art.112 alin.(2) din Constitutia, republicata, odata cu exprimarea pozitiei sale, sa dispuna si luarea unor masuri concrete obligatorii pentru Guvern, cum ar fi revocarea din functie a unui ministru, dar nici nu abiliteaza Camerele sa prevada fiecare in propriul regulament o atare posibilitate.

Spre deosebire de raspunderea politica care se centreaza pe principiul solidaritatii, raspunderea penala a membrilor Guvernului, consacrata constitutional prin art.109 alin.(2), fiind, prin natura sa, una individuala, personala, priveste pe fiecare membru al acestei autoritati, in parte. Oricare dintre acestia poate raspunde in conditiile si cu respectarea procedurii stabilite cu titlu de principiu de prevederile constitutionale si dezvoltate, conform alin.(3) al aceluiasi art.109, prin Legea nr.115/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, insa numai pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor, art.11 al legii identificand perioada in care faptele savarsite cad sub incidenta prevederilor sus mentionate, ca fiind cea de la data depunerii juramantului si pana la incetarea functiei.

Pentru faptele care cad sub incidenta prevederilor Legii nr.115/1999 vor raspunde nu doar membrii Guvernului in functie, cat si cei care au fost in functie, dar au savarsit astfel de fapte in timpul in care-si exercitau mandatul, normele de procedura aplicabile fiind, conform art.7 alin.(3), cele mentionate de aceasta lege. Per a contrario, alin.(2) al art.7 din Legea nr.115/1999 prevede ca pentru savarsirea altor infractiuni, in afara functiei lor, membrii Guvernului raspund potrivit dreptului comun. In aceeasi ordine de idei, subliniem si faptul ca acest regim derogatoriu de la dreptul comun al raspunderii penale a membrilor Guvernului nu vizeaza nici persoanele ce detin functii asimilate ministrilor, dar nici persoanele ce detin alte demnitati din sfera puterii executive.

Pe de alta parte, sub aspect procedural, se poate identifica o asemanare intre tragerea la raspundere penala a Presedintelui Romaniei si cea a membrilor Guvernului in sensul ca ambele comporta doua faze. Astfel, si-n cazul celei din urma putem vorbi despre o faza politica - cea a punerii sub acuzare cand dreptul de a cere punerea sub urmarire penala poate apartine numai Camerei Deputatilor, Senatului si Presedintelui Romaniei, o eventuala trimitere in judecata fiind conditionata de o astfel de solicitare, dar nepresupunand niciun vot al vreuneia dintre Camere sau optiunea Presedintelui Republicii, ci aprecierea si decizia procurorului. Cea de-a doua faza - cea judiciara se suprapune momentului in care vorbim despre trimiterea in judecata, judecata in fond, respectiv recursul, competenta de solutionare apartinand Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, respectiv a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Cat priveste aceasta controversata problema a autoritatii competente a cere inceperea urmariri penale a membrilor Guvernului care sunt si membri ai Parlamentului, consideram ca va fi solutionata cand, urmare, a unei revizuiri a Constitutiei, calitatea de membru al Guvernului nu va mai fi compatibila cu cea de parlamentar, fiind preluata, in acest mod, o incompatibilitate consacrata de

legiuitorul constitutional francez.

Desi Constitutia nu contine o prevedere expresa in acest sens, art.5 din Legea nr.115/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, specifica faptul ca membrii Guvernului pot raspunde, nu doar politic si penal, ci si civil, contraventional sau disciplinar, dupa caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, in masura in care actul normativ mentionat nu contine dispozitii derogatorii.

Legiuitorul a ales a face trimitere in cazul acestor forme de raspundere la dreptul comun, neapreciind a fi necesara reglementarea unui regim juridic exorbitant in ceea ce priveste aceste forme de raspundere.

In ceea ce priveste raspunderea civila sau patrimoniala, aceasta poate sa priveasca atat un membru al Guvernului, cat si Guvernul ca autoritate, coroborarea prevederilor art.126 alin.(6) si ale art.52 alin.(1) si (2) din Constitutia Romaniei, republicata, precum si aprecierea dispozitiilor art.1 alin.(1), respectiv ale art. 16 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, determinand formularea unei astfel de sustineri.

Guvernul fiind, la randul sau, o autoritate publica, orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata printr-un act administrativ, prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri sau urmare a refuzului nejustificat de a solutiona o cerere de catre acesta, se va putea adresa instantei

de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata

Insa, o astfel de raspundere civila a Guvernului poate sa rezulte si ca urmare a unei actiuni civile in cadrul unui proces penal.

Sustinerea si in prezent a acestui punct de vedere este si mai potrivita fata de acel moment cand normele juridice specificau faptul ca o astfel de actiune in contenciosul administrativ putea fi indreptata si contra "unui functionar public", fiind discutabila considerarea ministrului ca fiind un asemenea functionar. Argumentam acest punct de vedere, pe de o parte prin faptul ca nu putem ignora legislatia actuala, anume Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, care a preferat utilizarea termenului de "persoana", fara a restrange aplicabilitatea prevederilor legii contenciosului administrative doar cu privire la cererile in justitie ce ar putea fi formulate impotriva unui functionar, ci, impotriva

unei persoane in conditiile formulate de art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. Pe de alta parte prin atributiile stabilite de art.53 din Legea nr.90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, o asemenea persoana poate fi conducatorul unui minister, respectiv un ministru, dar si orice alt membru al Guvernului, chiar si primul-ministru in situatia in care

un organ de specialitate, un departament sau un alt organism se afla in subordinea directa a sa. Mai mult decat atat, potrivit alin.(2) al art.16 din Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, cel actionat astfel in justitie va putea chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul, ori ministrul in raport cu personalul propriu al ministerului pe care-l conduce este un astfel de superior, precum si primul-ministru fata de structurile organizate in subordinea sa. Insa, privind Guvernul, in virtutea prevederilor constitutionale si legale, ca fiind o autoritate colegiala in cadrul careia primul-ministru se distinge intre ceilalti membrii ai acestuia ca fiind un primus inter pares, si nu ca un primus inter partes, apreciem ca un ministru sau un alt membru al Guvernului nu-l poate chema in garantie pe primul-ministru precum un superior ierarhic.

In doctrina s-a mai sustinut, de asemenea, si faptul ca dreptul persoanei actionate in justitie in conformitate cu prevederile art.16 alin.(2) din Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, nu poate fi exercitat de catre membrii Guvernului fata de primul-ministru pentru ca, potrivit

art.108 alin.(4) din Constitutia Romaniei, republicata si art.27 alin.(3) din Legea nr.90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, actele Guvernului - hotararile si ordonantele, nu sunt semnate decat de catre acesta din urma si doar ministrii care au obligatia punerii lor in executare, au obligatia

numai a contrasemnarii acestor acte. Dar, in virtutea principiului disponibilitatii, nimic nu-l impiedica pe cel vatamat in drepturile sau interesele sale legitime prin acte ale Guvernului sa cheme in judecata pentru a raspunde patrimonial in solidar alaturi de Guvern, fie pe toti membrii care au votat, fie doar pe

cei ce le-au semnat doar.

In sensul celor afirmate, consideram ca, de lege ferenda, legiuitorul constituant sau cel ordinar, fiind de preferat ca o astfel de prevedere sa se regaseasca printre cele privind contenciosul administrativ, ar trebui sa aiba in vedere inscrierea expresa a dreptului oricarei persoane - fizice sau juridice - vatamate intr-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, precum este o hotarare a Guvernului, sau printr-o dispozitie dintr-un astfel de act, de a cere a raspunde patrimonial inclusive ministrul sau membrul Guvernului care a contrasemnat acel act.

Asadar, legiuitorul actual a preferat a lua-n considerare acceptiunea larga a termenului de "functionar", identificata astfel inca din perioada interbelica, ministrul fiind, totusi, "un functionar al statului" ce are, in acelasi timp, un caracter politic, cat si unul administrativ, natura administrativa a acestuia trebuind sa predomine, si in opinia noastra, in detrimentul celeilalte.

Pe de alta parte, desi continutul art.16 alin.(1) a fost modificat prin Legea nr.262/2007 privind modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, titlul articolului "Introducerea in cauza a functionarului" a fost pastrata, totusi o viitoare adaptare a acesteia nu ar trebui ignorata cu atat mai mult cu cat aceasta ultima modificare legislativa a oferit posibilitatea ca asemenea actiuni sa fie introduse nu doar fata de persoane fizice, ci fata de orice persoane, inclusiv juridice, care indeplinesc conditiile impuse. De asemenea, fata de perioada interbelica, reglementarile legale anterior mentionate nu au mai retinut si, implicit, conditionat, angajarea raspunderii civile a membrilor

Guvernului de probarea relei-credinte a acestora, fiind necesar si suficient ca acela care introduce o astfel de actiune sa solicite plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere.

In ceea ce priveste raspunderea contraventionala, doctrina a subliniat faptul ca actuala reglementare generala in materie - Ordonanta de Guvern nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor (Ordonanta a fost publicata in M. Of., Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 si a fost aprobata, cu modificari si completari, prin Legea nr.180/2002, fiind ulterior modificata si completata in nenumarate randuri.)- nu mai retine, printre elementele definitorii ale contraventiei, gradul de pericol social mai redus decat infractiunea, pericolul social tinzand a ramane fara relevanta in delimitarea dintre cele doua concepte, putandu-se vorbi chiar despre recunoasterea autonomiei raspunderii contraventionale in raport cu celelalte forme de raspundere.

Cu toate acestea actuala reglementare legala, respectiv art.5 din Legea nr.115/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, face trimitere la dispozitiile dreptului comun atunci cand prevede si aceasta forma a raspunderii membrilor Guvernului, fara, insa, a cuprinde dispozitii derogatorii aplicabile doar atunci cand subiectul activ al unei contraventii este unul dintre acestia. Mai mult decat atat revizuirea din 2003 a Constitutiei nu a mai conditionat, conform art.72 alin.(2), trimiterea in judecata pentru posibila savarsire a uneia sau a unor contraventii a deputatilor si senatorilor de incuviintarea Camerei din care fac parte acestia, dispozitie relevanta in acest context stiut fiind faptul ca, potrivit art.71 alin.(2) al Constitutiei, oricare dintre aceste calitati este compatibila cu cea de membru al Guvernului.

Sub aspectul raspunderii disciplinare, desi art.5 din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, o enumera alaturi de formele de raspundere mai sus mentionate, nici acest act normativ, precum nici altul nu dezvolta aceasta dispozitie legala. Doctrina a retinut ca forme de concretizare ale raspunderii disciplinare a membrilor Guvernului suspendarea acestora din functie atunci cand s-a cerut urmarirea penala sau cand s-a dispus trimiterea in judecata a acestora, subliniindu-se, insa si faptul ca sanctiunile disciplinare nu pot avea gravitatea demiterii din functie pentru ca aceasta poate intervene doar atunci cand, conform art.8 alin.(2) din Legea nr.90/2001, cu modificarile si completarile

ulterioare, acestia au fost condamnati penal printr-o hotarare judecatoreasca definitiva sau averea lor a fost declarata, in tot sau in parte, ca fiind dobandita in mod ilicit, printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila. In acelasi sens s-a specificat si faptul ca sanctiunile disciplinare nu pot fi asimilate nici

revocarii din functia de membru al Guvernului pentru ca aceasta are natura unei sanctiuni politice ce intervine in caz de remaniere guvernamentala.

In ceea ce ne priveste, fara a contesta caracterul politic al sanctiunii revocarii, care conform art.85 alin.(2) din Constitutie coroborat cu prevederile art.7 din Legea nr.90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, poate sa intervina doar in caz de remaniere guvernamentala, consideram ca aceasta poata sa imbrace si natura unei sanctiuni administrative pentru ca motivele care dicteaza

aplicarea unei astfel de sanctiuni nu ar trebui si nici nu pot fi intotdeauna doar de natura politica, chiar daca este dificil a distinge uneori intre acestea. Exista, asadar, posibilitatea ca cel desemnat a ocupa o functie de membru al Guvernului sa se dovedeasca a nu corespunde cerintelor impuse de functia respectiva sau indeplinirea atributiilor ce-i revin astfel sa fie defectuoasa