Autonomia locala. Prezentare generala

Autonomia locala este considerata ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativa, aceasta asigurand un inalt grad de democratie, colectivitatile teritoriale autonome fiind "veritabile contraputeri", calitate in care pot sa previna abuzul guvernului central. Conform art. 1 din Legea nr. 215/2001, republicata, privind administratia publica locala, "prezenta lege reglementeaza regimul general al autonomiei locale, precum si organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice locale". Asadar, alaturi de normele constitutionale in aceasta materie, acest domeniu este reglementat de legea mai sus amintita. In fapt, aceasta din urma va dezvolta normele fundamentate de Constitutia Romaniei.

Autonomia locala reprezinta un principiu constitutional, dar si un mod de organizare a administratiei colectivitatilor locale care are o aplicare general valabila la nivelul intregului sistem al administratiei publice locale.

Continutul acestui principiu se regaseste, potrivit doctrinei actuale, atat in activitatea administratiei publice locale romanesti, cat si in raporturile dintre autoritatile comunale, orasenesti si judetene si in relatiile dintre acestea si autoritatile administratiei publice deconcentrate.

In formula sa initiala Constitutia Romaniei a folosit sintagma "descentralizarea serviciilor publice" care, in fapt, stiintific vorbind, se referea la deconcentrarea serviciilor publice pentru ca erau avute in vedere, in primul rand, serviciile exterioare ale ministerelor, cele de la nivelul teritoriului, ce raman pe mai departe subordonate acestora, pe verticala si prefectului, pe orizontala. Mai putea fi vorba si despre infiintarea unor servicii publice la nivelul colectivitatilor locale care, la randul lor, ar fi fost subordonate autoritatilor administratiei publice locale.    

In plus, in acord cu standardele europene, art. 120 la alin. (2) din Constitutie prevede ca "in unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica", in speta de Legea nr. 215/2001. Exercitarea acestui drept nu poate fi realizata decat in consonanta cu drepturile cetatenilor care nu vorbesc limba acelei minoritati, dar trebuie sa cunoasca actele si faptele administratiei, respective cu observarea principiului constitutional referitor la limba oficiala a statului roman. Apreciem ca, totusi, avand in vedere faptul ca potrivit art. 13 din Constitutie, in Romania limba oficiala este limba romana, ar fi necesar ca si cetatenii romani reprezentanti ai minoritatilor nationale sa

cunoasca un minim de limba romana pentru a-si putea solicita drepturile in fata autoritatilor administratiei publice locale.

Autonomia locala este cel mai important principiu, cel din care decurg toate celelalte, definitia lui fiind preluata din Carta europeana a autonomiei locale adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 si ratificata de Romania prin Legea nr. 199/1997. Astfel, prin autonomie locala se intelege

dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii (art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicata). Alin.(2) al aceluiasi articol precizeaza ca acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene si de presedintii acestora din urma, autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Se mai precizeaza, in alin. (4) al aceluiasi articol, ca prin colectivitate locala se intelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativa-teritoriala

Art. 4 al Legii nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, subliniaza limitele acestei autonomii locale, specificand faptul ca aceasta este numai una administrativa si financiara fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege, aceasta privind organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si resursele care, potrivit legii, apartin comunei, orasului sau judetului, dupa caz. Competentele si atributiile autoritatilor administratiei publice locale se stabilesc numai prin lege (art. 5), iar aceste competente sunt depline si exclusive, cu exceptia cazurilor prevazute de lege.

Mai trebuie precizat ca, in baza autonomiei locale, autoritatile administratiei publice locale nu se afla in raporturi de subordonare. Astfel, chiar art. 123 alin. (4) din Constitutie prevede ca intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare. In acest mod acest principiu, care initial a fost prevazut doar de Legea nr. 215/2001 in art. 6 alin. (2) ( in relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare), a fost ridicat, in urma revizuirii Constitutiei din anul 2003, la rangul unui principiu constitutional. Alin.(1) al aceluiasi art.6 din Legea nr.215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede ca raporturile

dintre autoritatile administratiei publice locale din comune si orase si autoritatile administratiei publice la nivel judetean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet

Asadar, comunele, orasele si judetele sunt unitati administrativ-teritoriale in care se exercita autonomia locala si in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale. Aceste unitati administrativ-teritoriale au personalitate juridica. In calitate de persoane juridice civile ele au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar in calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale

bunurilor din domeniul public de interes local sau judetean si emit acte administrative de autoritate, dar si de gestiune

Conform art. 21 alin.(1) din Legea nr. 215/2001, republicata, cu

modificarile si completarile ulterioare, unitatile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, acestea avand patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina

Principiile contemporane de organizare a administratiei publice locale dominante, in prezent, nu doar in Europa, ci peste tot in lume, sunt aplicabile si-n ceea ce priveste organizarea administratiei publice locale din Romania.

Astfel, in doctrina administrativa se analizeaza in mod traditional, principiul

descentralizarii prin raportare la cel al centralizarii, deconcentrarea ca formula intermediara si federalismul

Initial, centralizarea si descentralizarea nu au fost notiuni juridice, apreciaza doctrina actuala, ci ele exprimau tendintele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constitutional, de cerintele practice. Prin dreptul administrativ, centralizarea si descentralizarea au luat forme prin care se concretizeaza. Prin aplicarea acestor doua principii se incearca rezolvarea celor doua

tendinte care se manifesta in guvernarea oricarei tari si anume: tendinta la unitate -centralizatoare si tendinta la diversitate - descentralizatoare.

Centralizarea este caracterizata prin dependenta organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile in teritoriu, presupunand, astfel, o stricta subordonare, in acest mod are loc centralizarea sarcinilor administrative din teritoriul national la nivelul statului, sarcini care sunt realizate de o administratie ierarhizata si unitara Centralizarea administrativa nu presupune insa, lipsa vreunui raport dintre puterea centrala si cea locala, dintre autoritatile care exercita puterea centrala, respectiv puterea locala, pentru ca absenta oricarui raport dintre cele doua puteri nu poate fi admis, chiar si intr-un stat democratic.

Prin urmare, descentralizarea nu reprezinta opusul centralizarii, ci micsorarea ei, diminuarea concentrarii puterilor. Asadar, practic, problema ce preocupa orice stat este cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaza dupa intinderea teritoriului, marimea populatiei, conditiile economice si politice existente, traditii, etc.

Descentralizarea administrativa presupune existenta unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atributii proprii, ce intervin direct in gestionarea si administrarea problemelor colectivitatii, implicand autonomia locala

Deconcentrarea constituie o masura intermediara in procesul descentralizarii, fiind privita ca un transfer de atributii de la centru la agentii puterii centrale aflati la conducerea diferitelor organisme locale, ea inseamna mult mai putin decat descentralizarea si presupune recunoasterea unei anumite puteri de decizie, in favoarea agentilor statului repartizati pe intreg teritoriul tarii.

Raspund astfel ideii de deconcentrare prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor (sau serviciile publice deconcentrate).

Pe de alta parte, descentralizarea administrativa nu trebuie confundata cu

descentralizarea politica ce implica federalismul. In doctrina administrativa au fost in mod traditional doua forme ale descentralizarii si anume: descentralizarea teritoriala si descentralizarea tehnica sau prin servicii.

Descentralizarea teritoriala presupune existenta unor autoritati alese, la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, autoritati ce dispun de competenta materiala generala

Descentralizarea tehnica sau prin servicii presupune existenta unor persoane morale de drept public care presteaza anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritatile statale.

Gradul descentralizarii depinde de:

- numarul de servicii publice date in competenta autoritatilor publice locale;

- modul cum sunt organizate autoritatilor publice locale si raporturile lor cu cele

centrale;

- forma in care se exercita controlul special efectuat de autoritatea centrala

Elementele descentralizarii sunt: personalitatea juridica, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie locala. Asadar, autonomia locala constituie un drept, iar descentralizarea este un sistem ce o presupune, netrebuind sa fie inteleasa in sensul unei libertati totale, cu eliminarea oricarei interventii a statului atunci cand aceasta se dovedeste necesara

Altfel spus, autonomia locala reprezinta un drept recunoscut unitatilor administrativ-teritoriale de a-si satisface interesele proprii dupa cum considera oportun, cu respectarea legalitatii, dar fara interventia puterii centrale decat atunci cand se impune. Autonomia locala constituie

principiul fundamental al organizarii administrativ-teritoriale.

Prin urmare, descentralizarea administrativa nu poate fi conceputa in statele unitare fara existenta unui control statal, cunoscut in doctrina sub denumirea de tutela administrativa, aceasta materializandu-se in sistemul romanesc de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice locale in dreptul si obligatia corelativa acestui drept ce revine prefectului de a ataca in contencios administrativ actele acestor autoritati pe care, prin serviciul sau de specialitate, le

considera ilegale.

Cadrul constitutional al administratiei publice se regaseste in capitolul V intitulat "Administratia publica", din Titlul III (Autoritatile publice), in sectiunea a doua a acestui capitol intitulat "Administratia publica locala". Doctrina administrativa a interpretat aceasta delimitare in doua sectiuni a capitolului de mai sus (in Administratia publica centrala de specialitate si administratia publica locala), ca o dorinta a legiuitorului constituant de a delimita, in cadrul

administratiei publice, doua sfere cu regimuri juridice diferite. Astfel, autoritatile administratiei publice centrale de specialitate sunt in exclusivitate autoritati ale administratiei de stat, pe cand autoritatile administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale se impart in: servicii publice ale autoritatilor administratiei publice de specialitate deconcentrate in unitatile adminitrativ-teritoriale (serviciile publice deconcentrate) si autoritatile administrativ autonome ale comunelor, oraselor si judetelor.

Este necesar a aminti faptul ca art. 3 alin. (3) din Constitutia Romaniei, republicata, precizeaza ca teritoriul Romaniei este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete, iar in conditiile legii unele orase sunt declarate municipii. Organizarea administrative teritoriala a teritoriului presupune delimitarea acestuia in unitati adminitrativ-teritoriale, in scopul situarii autoritatilor administratiei publice locale si judetene, precum si a instantelor judecatoresti,

ca si in scopul aplicarii principiilor autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice.

Constitutia Romaniei reglementeaza administratia publica locala in patru articole si anume:

- art. 120 - principii de baza

- art. 121 - autoritati comunale si orasenesti

- art. 122 - consiliul judetean

- art. 123 - prefectul

Constitutia s-a limitat la a preciza care sunt autoritatile administratiei publice locale la nivelul oraselor si comunelor (consiliile comunale, orasenesti si primarii) si autoritatile administratiei publice locale la nivelul judetelor (consiliile judetene), respectiv organele de tutela administrativa (prefectul), precum si principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea.

Din interpretarea dispozitiilor constitutionale rezulta ca sfera administratiei publice locale se circumscrie la autoritatile administratiei publice locale, alese, prin care se realizeaza autonomia locala in comune, orase si anume, consiliile locale si primarii, iar in judete - consiliul judetean. Pe langa aceste autoritati identificate la nivel constitutional, Legea nr.35/2008 pentru alegerea

Camerei Deputatilor si a Senatului si pentru modificarea si completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale, a Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 si a Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, modificand art.3 alin.(2) al Legii nr. 215/2001, a identificat si presedintele consiliului judetean ca fiind una dintre autoritatile administratiei publice locale prin care se realizeaza

autonomia locala. In alta ordine de idei, art. 73 alin. 3 lit.o) din Constitutie precizeaza ca "organizarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala" se reglementeaza prin lege organica, Legea nr. 215/2001 respectand acest imperativ.

Art. 120 din Constitutie prevede cele trei principii de baza pe care se intemeiaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale si anume: descentralizarea, autonomia locala si deconcentrarea serviciilor publice. Legea nr. 215/2001, republicata, in art. 2, dar si cu precizarea ca aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al Romaniei, mai adauga la principiile cu valoare constitutionala mai sus mentionate, trei alte principii

eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale

legalitatea

consultarea cetatenilor in probleme locale de interes deosebit