„Parlamentul este-asa cum il definea Apostol Stan- o creatie moderna care se impune in viata politica a statului in epoca de trecere de la feudalism la capitalism, ca urmare a unor necesitati de schimbare a structurilor institutional-politice bazate pe conducerea efectiva a treburilor publice de catre puterea executiva prin dregatorii ei.”(1) Parlamentul deriva din adunarea de stari care este o institutie specifica oranduirii feudale prin care puterea centrala consulta in situatii extraordinare membrii claselor si stratelor sociale dominante, devenind astfel o institutie indispensabila in opera de guvernare a statului. Constituirea lui este concretizarea principiului separarii puterilor in stat, pentru ca o societate nu mai poate fi guvernata de un grup de oameni din jurul unui suveran in chip absolut. In gandirea revolutiilor burgheze, parlamentul apare ca un mecanism in care sa se reflecte interesele tuturor claselor sociale emancipate de privilegii feudale. Se infaptuieste astfel principiul suveranitatii poporului prin care o dispozitie trebuia mai intai sanctionata de un for central chemat sa adopte intreaga legislatie, ca sa poata fi adoptata. Parlamentul intruchipa, astfel, vointa poporului in conducerea si organizarea societatii. t9e21ey
In Franta adunarile de stari, compuse din nobilime, cler, burghezia dar li se vor alatura si elemente ale paturilor nevoiase ale oraselor, erau convocate in sec. IV-lea de regalitate, in secolele urmatoare ele mentinandu-si rolul fiscal de stabilire a impozitelor.(2)
Contrar monarhiei franceze, luminismul lansa teoria separarii puterilor in stat si aceea a controlului poporului asupra vietii politice, fiindca oamenii erau egali din punct de vedere natural si toate starile trebuiau sa fie egal protejate de lege, deschizandu-se astfel calea spre sistemul reprezentativ parlamentar.(3) Revolutia franceza din 1789-1794 demonstreaza ca natiunea trebuie sa fie asociata la guvernare, fiind un pas spre sistemul parlamentar.(4)

In Anglia prerogativele coroanei erau reduse datorita guvernarii cu concursul parlamentului ce era o traditie inca din evul mediu. Elementele burgheziei orasenesti constituiau Camera Comunelor. Sistemul reprezentativ parlamentar se stabileste treptat prin reforma electorala din 1832.(5)
Preluand ideile social-politice ale colonistilor din Anglia si Franta constitutia americana din 1787 organiza conducerea Statelor Unite pe baza principiului separarii puterilor in stat.
In tarile cental-est europene ideile moderne de guvernare au venit in urma unor necesitati proprii de dezvoltare social-economica. Nobilimea si boierimea liberala au avut un rol deosebit in lupta pentru transformare societatii in spiritul parlamentar.
Ideile moderne de guvernare a statului se afirma in societatea romaneasca spre finele sec. XVIII odata cu ascensiunea elementelor burgheze si a transformarii a unei parti a boierimii intr-o forta sociala care tindea sa aiba un rol politic. Pentru noul sistem de guvernare se pornea de la adunarile de stari din evul mediu. Procesul s-a accelerat prin patrunderea si difuzarea ideilor revolutiei franceze in anumite proiecte cu scopul de a lichida absolutismul puterii centrale si crearea unei institutii politice bazate pe separarea puterilor in stat prin introducere a unui corp legislativ in care sfera de reprezentare sa fie extinsa la toate nivelurile boierimii.(6)
„Adunarea norodului”, de care vorbea Tudor Vladimirescu in revolutia de la 1821, era investita cu dreptul de a actiona in numele intregii tari si era ca un for de adoptare a legislatiei tarii. Legile tarii trebuiau sa concorde cu interesele poporului. Consultarea vointei tuturor locuitorilor dobandea un caracter plebiscitar.(7)Adunare exprima vointa poporului de libertate fata de Poarta. In proclamatia eteristilor de la Targoviste de la 1821 apare preocuparea de a face din popor depozitarul puterii legislative in stat dar si instrumentul prin care erau confirmate in cele mai inalte demnitati politice si ecleziastice diferite persoane, dar si necesitatea ca in noua lor organizare institutionala puterile statului sa fie separate.(8) Corpul legiuitor urma sa fie constituit din reprezentanti ai tuturor starilor sociale. Revolutia de la 1821 aduce nou pe planul luptei pentru reorganizarea si modernizarea institutiilor politice dreptul de reprezentare a intregului popor in forul legislativ al tarii si restrangerea demnitatilor si legislatiilor care nu erau dupa vointa poporului. „Constitutia” elaborata la Iasi la 13 septembrie1822 intitulata „Cererile cele mai insemnatoare ce se fac din partea obstii Moldoviei” tindea sa introduca un sistem modern .de guvernare prin separarea puterilor in stat, puterea executiva fiind incredintata sefului statului, cea legislativa apartinea Sfatului Obstesc si domnitorului.(9) Sfatul Obstesc trebuia alcatuit pe baza de alegeri, fiecare tinut trimitandu-si reprezentantul in Sfat la Iasi. Atributiile Sfatului Obstesc aveau o competenta nelimitata in elaborarea si amendarea legislatiei, vegherea asupra dezvoltarii economice, a agriculturii, comertului, sprijinea stabilimentele publice si lucrarile de interes general. Puterea Sfatului Obstesc era mai mare decat a domnitorului in materie legislativa. Se introducea principiul electiunii sefului statului de catre Adunarea Obsteasca.(10) In incercarile reformatoare se inscrie si proiectul lui Dimitre Sturdza de „ obladuire republicana” prin care atribuia puterea executiva Divanului Cel Mare care avea si initiativa legislativa prin cei 3 membrii reprezentanti ai Divanului Juridic. Deputatii tinuturilor alcatuiau Divanul de Jos ce trebuia sa solutioneze problemele fiscale.(11)
Prin Conventia de al Akerman, dintre Poarta si Rusia, se recunoaste alegerea sefului statului de boierii din divanul fiecarui Principat, constituiti intr-un corp politic cu puteri speciale. S-au adoptat doua regulamente organice ale Moldovei si Tarii Romanesti identice prin principiile si institutiile introduse. Adunarile Obstesti reprezentau forul legislativ al Moldovei si Munteniei.(12) Hotararile Adunarii obstesti urmau sa fie trimise domnitorului sub forma de „anaforale” si deveneau legi numai dupa ce erau sanctionate de domnitor. Forul legislativ se numea Obisnuita Obsteasca Adunare. Lucrarile ei durau doua luni si era convocata de domnitor.(13) Se observa preocuparea boierimii de a se constitui intr-un corp legiuitor prin intermediul careia sa exercite intreaga putere de stat. Adunarea generala era convocata o data pe an ca sa prezinte rezultatul activitatii lor. In baza tratatului de la Akerman, in iulie 1829 se reunea la Bucuresti un comitet de reforma compus dintr-o sectie munteana si una moldoveana, insarcinate cu pregatirea ameliorarilor organice.(14) La 28 februarie 1829 Mihail Sturdza propunea o adunare obsteasca care sa redacteze legiuirea organica si sa aleaga seful statului.(15). Prevederile mentionate erau un compromis intre spiritul liberal si cel conservator, intre ideile moderne de separare a puterilor statului si de guvernare cu concursul unui for legislativ de perpetuare a privilegiilor politice. Adunarile obstesti ale celor doua principate romane apar astfel ca o concretizare a proiectelor reformatoare ale boierimii, formulate in primele decenii ale secolului trecut, mai ales dupa revolutia de la1821.
Adunarile obstesti erau prin compozitia lor un parlament boieresc. Dupa incheierea fiecarei legislaturi, seful puterii executive chema corpul electoral pentru a alege compozitia noilor adunari.
Consulatul general al Rusiei si puterea executiva erau interesate de constituirea unui corp legislativ docil, de aceea reusita in campania electorala depindea de ei.(16) Adunarile obstesti erau convocate de obicei la sfarsitul fiecarui an si o sesiune parlamentara tinea doua- trei luni. Sesiunile parlamentare erau deschise de mesajul puterii executive in care erau schitate obiectivele activitatii parlamentare.(17) Se alegeau comisii pentru redactarea proiectelor legislative ce erau apoi supuse sanctiunii celorlalti deputati. In sesiune de asemenea se prezentau rapoartele principalelor ministere. In Muntenia se Incearca tragerea la raspundere a deputatilor fata de forul legislativ. Dominate fiind de marea boierime aceste corpuri legislative actioneaza dupa cum dicteaza interesele unei minoritati privilegiate. Adunarile obstesti sunt primele institutii parlamentare de tip modern. In componenta acestor corpuri legiuitoare si-au facut simtita prezenta, pe langa marii boieri, reprezentantii boierimii mici si a burgheziei in ascensiune. Figurile cele mai proeminente ale acestei epoci au fost: Ion Campineanu, fruntas al Partidei Nationale, Ioan si Grigore Cuza, Vasile Alecsandri, Costachi Conachi, Barbu Catargiu, Constantin Brailoiu, N. Golescu, C.A Rosetti, Petrachi Mavrogheni.
Revolutia romana de la 1848, in materii de institutii politice pornea de la principiul suveranitatii poporului ce era considerat un drept natural.(18) Se incerca o punere in practica a principiului de guvernare directa a poporului. Petitia-proclamatie de la Iasi din 28 martie 1848 urmarea concretizarea principiului separarii puterilor statului, autonomizarea Adunarii obstesti si scoaterea ei de sub tutela lui Mihail Sturdza.
La Brasov, emigrantii moldoveni in colaborare cu romanii transilvaneni au elaborat la 12 mai 1848 „Printipiile noastre pentru reformarea patriei” in care se lasa de inteles indirect, ca exista nazuinta de a constitui o adunare legislativa care sa exprime interesele intregului popor.(19)
In „Proiectul de Constitutie pentru Moldova” redactat de M. Kogalniceanu se prevede ca Adunarea obsteasca urma sa detina puterea legislativa, se extinde dreptul de vot la toti romanii ce aveau cel putin 21 de ani si care trebuiau sa indeplineasca cateva conditii legate de avere si de slujba.(20) Conform proiectului lui Kogalniceanu reprezentantii Moldovei erau inviolabili pentru opiniile exprimate in adunare. Sedintele adunarii erau publice, doar in cazuri exceptionale puteau fi secrete. Adunarea obsteasca alegea seful statului, mitropolitul, episcopul, vota darile, alcatuia bugetul, incuviinta imprumuturile publice, apara averea statului, stimula dezvoltarea agriculturii si industriei, intemeia o banca nationala si de scont, hotara tarifele vamale, decreta construirea de mijloace de comunicatie, reglementa unitatea greutatilor si instructiilor, intemeia depozite, reforma coduri civile, comercial si penal.(21). La 15 ani adunarea obsteasca se transforma in constituanta pentru a modifica constitutia in „spiritul epocii”(22) Kogalniceanu considera ca reprezentarea nu se mai putea face decat prin colegii electorale.
In „Proclamatia de al Islaz” se proclama necesitatea constituirii unui corp legislativ in care sa fie reprezentate toate starile sociale.(23) In acelasi program se prevedea si responsabilitatea ministrilor si a tuturor functionarilor publici. Corpul legiuitor trebuia sa exercite un control permanent asupra activitatii guvernamentale si a administratiei. In Adunarea constituanta avea dreptul sa voteze orice roman, indiferent de religie si nationalitate. Pentru ca Adunarea Constituanta trebuia sa puna bazele unui nou regim, guvernul tinea ca deputatii sa aiba o pregatire politico-legislativa. Unii lideri politici, in special N. Balcescu, erau nemultumiti ca taranii erau cetateni cu drepturi politice incomplete, argumentandu-se ca adunarea constituanta va fi puternica doar daca se va baza „in totimea poporului”(24). Adunarea constituanta pe langa dreptul de a elabora legile organice ale statului trebuia sa guverneze tara pana cand va fi ales un nou domn. Votul trebuia sa fie secret si direct, un alegator putand participa doar la o singura adunare. In 14 iulie se anunta deschiderea constituantei la 25 august 1848.(25) S-au organizat reuniuni populare prin care locuitorii luau cunostinta ca trebui sa isi trimita reprezentanti in Adunarea nationala. Guvernul cerea comisarilor de propaganda sa aiba o anumita grija in alegerea deputatilor pentru a avea loc inselatorii.(26) Activitatea de propaganda era coordonata de un Comitet central electoral, ales la Bucuresti. Datorita presiunilor externe, Locotenenta domneasca suspenda campania electorala, ceea ce a contribuit la imposibilitatea constituirii unui for politic reprezentativ. Revolutia de la 1848 a reprezentat un moment decisiv in lupta poporului roman pentru afirmarea idealurilor democratice cu privire la organizarea institutiilor politice, inclusiv a forului legislativ. Gandit ca un instrument fundamental de guvernare politica, corpul legiuitor este o emanatie a intereselor burgheziei legata de mesele populare. In Tara Romaneasca s-a incercat chiar transpunerea in practica a ideilor liberale si democrate din programele revolutionare. Acest fapt a avut o mare insemnatate pe planul dezvoltarii constiintei politice si nationale a poporului si a raspandirii ideilor moderne, democratice care trebuiau sa se aseze la temelia edificiului politic al statului modern. Bizuindu-se pe principiul suveranitatii poporului proclamat ti in celelalte tari europene, romanii luptau pentru abolirea vechilor structuri politice feudale, mai ales a adunarii de stari, de aceea in adunarea de la Blaj din 3-5 mai romanii din Transilvania cereau ca sa fie reprezentati in dieta tarii si ca natiunea romana sa aiba reprezentanti in „toate ramurile administrative, judecatoresti si militare”(27) desfiintandu-se astfel vechiul mod de reprezentare medieval. Adunarea dorind ca viitorul Transilvaniei sa fie hotarat de un organism nou „atunci cand natiunea romana va fi organizata si constituita cu vot deliberativ si decisiv in camera legislativa”.(28). „tot la Blaj in petitia nationala se insera ideea convocarii unei adunari constituante menita a elabora o constitutie si codice noua de legi civile, penale, comerciale” cu rol rezervat maselor populare de a participa la viata politica, inclusiv in organismele reprezentative.(29) Acesta era un pas spre un for legislativ in sistemul politic. La Blaj si la Nasaud se propunea „ sa se deschida o adunare nationala generala „(30) acest for legislativ trebuia sa includa si sasi, secui, romani, si trebuia sa recunoasca Comitetul national roman de la Sibiu si a decide soarta tarii. Din cauza impotrivirilor externe, a maghiarilor care promovau o politica unionist, si a curtii de al Viena, deziderate romanilor nu au putu fi aplicate.
Puterile suzerana si protectoare, prin conventia de la Balta Liman din 19 aprilie-1 mai 1849, aboleau adunarile obstesti deoarece vedeau in ele o forta de ce limita puterea domniei, dar si favorizau liberalismul ce contribuia la modernizarea vietii politice romanesti si la trezirea intereselor pentru treburile publice ale unor mari categorii sociale. Chiar daca erau restranse electoral, adunarile obstesti infatisau un parlament modern, in care spiritul liberal se facea tot mai simtit in constiinta politica romaneasca. „Locul corpurilor legiuitoare regulamentare era atribuit de Conventia de la Balta Liman consiliilor sau divanurilor ad-hoc, formate din boierii cei mai notabili si mai demni de incredere si membrii ai inaltului cler.”(31) Divanul obstesc al Moldovei este inaugurat sub presedentia lui Costache Sturdza la 22 februarie 1850.
O data cu organizarea adunarilor ad-hoc se deschide noua faza in viata parlamentara din principatele romane. Conform Conventiei de Paris de la 18-30 martie 1856, se convoaca Moldova si Muntenia cate o adunare ad -;hoc, alcatuita din reprezentantii tuturor categoriilor sociale. Adunarile ad-hoc erau convocate printr-un firman turcesc semnat la 1- 13 ianuarie 1857 de ambasadorii marilor puteri la Constantinopol.(32) Cele doua adunari consultative erau formate din cinci colegii: cler, boierime, micii proprietari, taranimea clacasa, burghezia. Reprezentantii lor erau obligati sa-si desfasoare activitatea pe stari apoi reunindu-se in plen si dezbatand doleantele generale ale tarii. Prin Congresul de la Paris s-a decis ca cele doua adunari ad-hoc sa fie convocate de un firman turcesc. Fruntasii unionisti criticau structura celor doua adunari consultative, prin limitarea aplicarii clauzelor liberale. Liberalii erau, apoi nemultumiti de impartirea natiunii in categorii electorale distincte si de limitarea la 30 de ani la elector. Starea a treia nu beneficia in adunarile ad-hoc decat de 22 deputati in Muntenia si 20 in Moldova, aceasta starnind nemultumirea liberalilor cu privire la majoritatea boiereasca din adunarile ad-hoc. Romanii sunt nevoiti sa isi intensifice activitatea unionista chiar in conditiile restrictive impuse de firmanul electoral. Se pune accentul pe exprimarea libera a claselor societatii, promulgarea firmanului electoral avand loc la 28 februarie 1857(33)
Au loc reuniuni cetatenesti cu caracter politic, apoi acestea aveau loc in colegii electorale. La Iasi, la 1 martie 1857, se constituie un Comitet electoral central al Unirii(34) ce propaga unirea ,neutralitatea teritoriului principatelor, autonomia, ereditatea sefului statului, desfiintarea jurisdictiei consulare, putere legiuitoare care sa exprime interesele natiunii, dreptul principatelor de a stabili relatii comerciale cu celelalte stata si garantia colectiva a marilor puteri.
Un comitet central electoral s-a constituit si la Bucuresti. La 15 martie 1857,includea si reprezentanti a marilor proprietati. Comitetul central electoral din Bucuresti avea ca presedinte pe C.A. Kretzulescu si elemente liberal moderate ce colaborau cu reprezentanti ai boierimii conservatoare, luptand pentru triumful unionismului. La 10 martie 1857, la Iasi un grup de alegatori moldoveni solicitau, pe langa celelalte doleante, si constituirea unei Adunari legiuitoare extraordinare cu misiunea de a elabora o lege electorala si a Constitutiei tarii(35). In Moldova Comitetul nu era autorizat de autoritati. Primele alegeri pentru Adunarea ad-hoc a Moldovei s-au desfasurat intr-o atmosfera de teroare. Datorita Frantei care a cerut anularea alegerilor falsificate in Moldova se organizeaza noi alegeri. In Muntenia campania electorala era dominata de lupta dintre liberali si conservatori, care aveau ca si scop comun realizarea Unirii. La jumatatea lunii septembrie 1857 se desfasoara in Muntenia alegerile pentru Adunarea ad-hoc, incheindu-se cu un rezultat pozitiv pentru miscarea unionista.
Activitatea Adunarii ad-hoc a Moldovei era inaugurata la Iasi la 22 septembrie 1857 (36). Printr-o ceremonie se deschidea si Adunarea ad-hoc munteana la 30 septembrie 1857 (37) ,la care asistau si comisarii Angliei, Austriei, Frantei, Rusiei, Turciei, Prusiei, Sardiniei. In primele sedinte de lucru s-au votat regulamentele de functionare si presedintii celor cinci stari sociale ce constituiau adunarea. Prin exprimarea vointei de unitate, Adunarile ad-hoc isi incheiau misiunea. C. Hurmuzaki combatea pe unii fruntasi unionisti care afirmau ca adunarea nu avea functie de for legislativ.
La 6 noiembrie 1857 un grup de deputati moldoveni, Kogalniceanu, D. Cozadini, V. Malinescu se pronuntau asupra atributiilor puterilor publice, puterea legislativa „neatarnata” va fi detinuta de o singura adunare obsteasca in care sa fie reprezentata toate interesele natiunii(38) La 20 noiembrie M. Kogalniceanu respingea din viitoarea legislatura a Romaniei institutia Senatului. Corpul legislativ sa fie alcatuit „ dupa vechiul obicei pe baze destul de largi si potrivite cu gradul de cultura”. Se mai propunea recunoasterea pentru seful statului a dreptului de a aproba sau respinge legile adoptate de corpul legislativ, si de a rosti dizolvarea adunarii si de a ordona noi alegeri. Ministrii insisi erau raspunzatori in fata corpul legiuitor. Era exclus Senatul ca institutie politica, admitandu-se doar o singura adunare legiuitoare, era consolidata puterea executiva prin dreptul atribuit sefului statului de a aproba sau respinge legile.(39) Dreptul acesta era limitat, deoarece, in caz de disputa intre cei doi factori constitutionali urma a se proceda la o noua consultare electorala spre a incredinta problemele disputate unei alte adunari legislative. Adunarea ad-hoc de la Bucuresti sublinia si ea in Actul Dezvoltator votului din 9 octombrie 1857 doleanta ca puterea legiuitoare sa fie incredintata unei singure adunari reprezentative.(40)
Intrucat constituiau o mare parte din populatie, taranii aveau dreptul netagaduit de a participa prin reprezentantii lor la adunarea legislativa viitoare care va elabora Constitutia. Se cerea in Actul Dezvoltator dorinta ca cele doua corpuri consultative sa se reuneasca in vederea redactarii unei legi electorale pentru desemnarea unei constituante.(41) Constituanta ar fi avut misiunea sa formuleze si sa adopte legile organice. Constitutia elaborata urma sa fie intarita de puterile garante, apoi va fi promulgata. Noul sef al statului va convoca apoi adunarea legislativa, cei doi factori constitutionali trecand efectiv la reformarea societatii romanesti. Hotarata sa se transforme in constituanta, adunarea ad- hoc munteana anunta prorogarea lucrarilor ei pana dupa 20 ianuarie 1858, asteptand decizia marilor puteri in legatura cu Unirea(42). Vointa de organizare interna a poporului reuniti intr-o adunare constituanta nu era impartasita de marile puteri. Adunarile ad-hoc intrucat indeplinisera functia de corp consultativ erau desfiintate printr-un firman turcesc de la finele lunii decembrie 1857.(43) In functie de interesele lor politice in sud estul Europei, marile puteri garante vor elabora statutul de organizare interna a principatelor romane.
Puterile publice erau incredintate unui domn si unei adunari elective care actionau cu concursul unei comisii centrale comuna ambelor tari(44).Puterea legislativa era exercitata colectiv de domnitor, Adunarea electiva si comisia centrala. Legile de interes pentru fiecare principat erau concepute de seful statului si sanctionate de adunare. Cele de interes comun erau pregatite de Comisia centrala si votate apoi in fiecare din cele doua corpuri legislative. Una din functiile adunarii era de a alege seful statului. In caz de dizolvare a ei se infaptuiau noi alegeri, noua adunare trebuind sa se reuneasca in zece zile, apoi desemna seful statului in opt zile. De asemenea domnitorul pregatea bugetul si-l supunea adunarii. Legislatura adunarii elective era de sapte ani. Era convocata de domnitor. O sesiune ordinara era de trei luni, la nevoie se convoca o reuniune extraordinara. Mitropolitul si episcopii diocesani faceau parte de drept din adunarea electiva. Corpul legislativ discuta si vota proiectele de legi prezentate de seful puterii executive. Adunarea electiva discuta si bugetul, daca nu era votat la timp puterea executiva isi finanta activitatea dupa bugetul de anul precedent. Toate impozitele trebuiau sa fie consimtite de adunare. Comisia centrala avea saisprezece membri si exercita unele atributii legislative ale adunarilor elective. Era permanenta durata functiunii reprezentantilor in Comisia centrala, depindea de durata legislaturii adunarilor elective. pregatirea legilor de interes general, comune ambelor principate, prin intermediul domnitorilor, Comisiei centrale le spunea apoi deliberarilor celor doua corpuri legislative. Comisia centrala aprecia daca o anumita lege adoptata de una din adunari era de interes general sau provincial. Sistemul acesta politic realizase o separare a puterilor in stat si electorii sunt impartiti in doua categorii- primarii si directii. Era elector primar in judete oricine justifica un venit funciar de o suta de ducati cel putin. In orase un elector direct era acela care dovedea un capital funciar, industrial sau comercial de sase mii ducati cel putin. Dreptul de vot era conditionat de varsta de 25 de ani impliniti, precum si de cetatenia de moldovean sau muntean. Nu puteau fi electori indivizii care se bucurau de protectie straina, interzisii, falitii nereabilitati, precum si condamnatii cu pedepse corporale sau infamante.
Scrutinul era secret, era declarat ales acela dintre candidatii care obtinuse majoritatea sufragiilor exprimate. In cazul in care nici unul dintre candidati nu avea majoritatea, se proceda la un al doilea tur de scrutin, fiind de aceasta data desemnat deputat acela dintre aspiranti care intrunea cel mai mare numar de sufragii. Deputatii alesi nu primeau titlul definitiv decat dupa verificarea legalitatii operatiilor electorale de catre adunarea electiva.
Deputatii alesi in mai multe circumscriptii electorale erau datori sa prezinte presedintelui adunarii optiunea pentru una din ele.
Nici un membru al Adunarii elective nu putea sa fie arestat sau urmarit in materie penala, in afara de cazul de delict flagrant, dar numai dupa ce corpul legislativ autoriza urmarirea.
Marile puteri garante, chiar si cele favorabile Unirii nu doreau sa admita participarea larga la viata politica a elementelor populare.(45). Pentru ele doar mosierimea si partial burghezia reprezentau elementul de stabilitate care merita sa dobandeasca drepturile politice.
In presa, spiritele conservatoare se angajau sa creeze un corp legislativ care sa promoveze principii concordante cu pretinsele necesitati de aparare a traditiilor nationale. Se declarau gata de actiona impotriva unui progres care ar provoca o ruptura cu trecutul, ar promova idei prea avansate si ar afecta proprietatea.(46)
Lansati in campania electorala, profund nemultumiti de privilegiile politice acordate de Conventie unei minoritati instarite, chiar la inceputul lunii octombrie 1858, prin „Romanul” combateau viguros mosierimea retrograda.(47) Adresandu-se alegatorilor radicalii demonstrau necesitatea constituirii uni corp legislativ capabil sa infranga conservatorismul invechit.
Campania electorala in Moldova, prin coeziunea manifestata de Partida Nationala si prin activitatea politica desfasurata nestingherit de aceasta fusese asigurata Adunarii elective o compozitie social politica in care reprezentantii gruparii aveau o pozitie dominanta(48) In Muntenia situatia era inversa. Aici conservatorii erau aceea care numericeste dominau Adunarea electiva, in timp ce elementele liberale erau in minoritate.
Lucrarile Adunarii elective a Moldovei s-au deschis la 28 decembrie 1858 fiind alcatuita din deputati atat liberali cat si conservatori care nu aveau comun decat dorinta de a bloca accesul la domnie al reprezentantilor mosierimii retrograde, adoptarea unui candidat unanim acceptat a reprezentat una din problemele dificile. Alexandru Ioan Cuza a devenit astfel candidatul unic la domnie al Partidei nationale. La 5 ianuarie 1858, aceeasi Adunare electiva de la Iasi reafirma dorinta de a infaptui un stat national unitar in frunte cu un principe dintr-o dinastie domnitoare din Europa.
Adunarea electiva munteana si-a inceput lucrarile pe 22 ianuarie 1859(49) Reprezentantii Partidei nationale aflati in minoritate, la curent cu unele ilegalitati electorale, urmaresc excluderea conservatorilor din Adunarea electiva. Conservatorii sunt constransi sa accepte propunerea de invalidare a unor deputati alesi prin frauda electorala. Se urmarea constrangerea deputatilor conservatori de a abandona proiectele individuale sau de grup si de ase identifica cu nazuintele nationale. Minoritatea liberala ar fi dorit ca Nicolae Golescu sa ocupe tronul Munteniei.
Minoritatea liberala din Adunarea electiva munteana se reunea in incita hotelului Concordia, spre a delibera si a stabili planul de actiune si a gasi modalitatile de concretizare a lui. Pe 23 ianuarie aceeasi minoritate se angaja sa propuna drept candidat la tronul Munteniei pe Alexandru Ioan Cuza, care triumfase in Moldova. Deputatii liberali ridicau confruntarea electorala de la nivel provincial la cel national. A aseza in fruntea Munteniei pe alesul Moldovei constituia in fapt, a realiza Unirea respinsa de marile puteri. Deputatii minoritatii trebuiau s-o comunice reprezentantilor majoritatii conservatoare, sa-i determine sa adopte aceeasi pozitie. Pe 24 ianuarie toti deputatii s-au unit intr-o sedinta secreta. Aici s-a propus solutia minoritatii pentru candidatura lui Cuza. Vasile Boerescu a trebuit sa demonstreze ca o asemenea candidatura nu va crea nici o complicatie internationala, ca era deci legala si conforma cu principiile inserate in Conventie.
Reuniti in sedinta deschisa, unanimitatea celor 64 de voturi hotara indoita alegere si realizarea Unirii personale dintre Moldova si Muntenia. Cuza fu apoi proclamat domn al statului national roman nu numai in fata deputatilor si a reprezentantilor puterilor garante, dar si in fata norodului.(50)
Principiul unionist triumfa astfel intr-o reprezentanta divizata din punct de vedere al principiilor de guvernare politica.
Epoca de dupa Unire se caracterizeaza prin prezenta unor grupari politice in cadrul celor doua mari curente ale vremii, liberal si conservator. In Muntenia in cadrul curentului liberal, radicali, principalii reprezentanti ai burgheziei constituiau gruparea politica cea mai avansata si cea mai inchegata din punct de vedere organizatoric. Aflati sub conducerea lui I: C Bratianu, C A. Rosetti, fratii Golesti si avand ca organ de presa ziarul „Romanul” ei se considerau deja un partid. Radicalii munteni erau partizani convinsi ai institutiilor parlamentare si liberale. Obiectivul principal pe plan institutional, politic, era instaurarea unui sistem reprezentativ asemanator celui belgian, capabil sa asigure maximul de ordine si libertate si in cadrul caruia fiecare factor sa se mentina intr-un strict echilibru in limitele prerogativelor stabilite. Contactul cu masele populare faceau din ei o importanta forta politica. Tot in cadrul curentului liberal exista in Muntenia si o formatiune de orientare moderata reprezentata de I. Ghica, Chr. Tell, G. Costaforu, V. Boerescu.
In Moldova curentul liberal isi recruta aderentii in deosebi din randurile mosierimii mici si mijlocii. (51) Printre fruntasii liberalismului moldovean se numarau M. Kogalniceanu, M.C. Epureanu, L.Steege, V. Malinescu, An. Panu.
Forta politica dominanta a societatii romanesti de dupa Unire o constituiau insa conservatorii, reprezentanti ai intereselor marii mosierimi. Personalitatile conservatoare muntene erau: B. Catargiu, C.N. Brailoiu, Ap. Arsache, Dim. Ghica si moldovenii: Gr.M. Sturdza, L. Catargiu, P. Mavrogheni, AC Moruzzi. Conservatorii se pronuntau pentru asigurarea progresului social numai pe cale evolutiva, lenta. Acceptau numai acele reforme care ar fi permis sa asigure in continuare mosierimii o pozitie dominanta pe plan economic si politic. Programul conservatorilor venea in contradictie cu procesul obiectiv de dezvoltare a societatii romanesti.(52) Promovand conceptii diferite gruparile liberale si conservatoare s-au aflat de la inceput intr-o apriga lupta atat in forul legislativ cat si in afara lui.
Cadrul politico-institutional in care se infruntau gruparile politice in primii ani ai domniei lui Cuza era acela stabilit de Conventia de la Paris, caracterizat prin existenta a doua adunari legiuitoare, la Bucuresti si Iasi si a unei comisii centrale cu sediul la Focsani. Comuna ambelor Principate, Comisia Centrala constituia un element insemnat in alcatuirea puterii legiuitoare, indeplinind atat rolul unui Consiliu de stat (intocmirea proiectelor de legi ), cat si a unui Senat ( controlul constitutionalitatii legilor). Comisia centrala n-a corespuns decat in masura limitata rolului legislativ care ii fusese atribuit.
Infaptuirea unificarii politico- administrative la sfarsitul anului 1861 aducea modificari insemnate in sistemul institutional stabilit de conventia de la Paris. Prin firmanul Portii din 4 decembrie se accepta pe tot timpul domniei lui Cuza alcatuirea unui guvern national si o adunare legiuitoare unica prin contopirea Camerelor de la Bucuresti si Iasi. Comisia centrala de la Focsani era suspendata cat timp dainuia aceasta uniune a guvernelor si a adunarilor, fiind insa posibil ca sa se infiinteze in locul ei o a doua adunare cu titlul de Senat sau cu alta denumire. La incetarea domniei lui Cuza s-a revenit la situatia anterioara, adica Muntenia si Moldova sa aiba guverne si Camere distincte.(53) In noua situatie cele doua puteri, legislativa si executiva, se vor gasi fata in fata fara existenta unui organ care sa poata atenua eventualele conflicte dintre ele.
Prin contopirea majoritatilor din cele doua adunari, conservatorii alcatuiau in noua Camera o forta politica coplesitoare a carei coeziune era determinata de dorinta comuna de a se opune transformarilor innoitoare preconizate de liberali si de a rezolva problema agrara in interesul mosierimii.
Liberalii care formau stanga si centrul adunarii se aflau deci in minoritate. Unirea administrativa n-a insemnat si o contopire organizatorica a gruparilor liberale. Divizarea fortelor politice in numeroase grupari de orientare liberala sau conservatoare constituie caracteristica principala a vietii parlamentare din primii ani de dupa Unire si ea explica in parte si usurinta cu care Cuza a infaptuit lovitura de stat.
Organizarea interna a acestor adunari, prevazuta de regulamentele adoptate in primul an de functionare accentua caracterul lor de adunari parlamentare.
Existenta unor organe speciale cu atributii precis determinate permitea adunarii sa-si indeplineasca functiile sale. Cele mai importante organe erau presedintele, biroul si comisiile. Presedintele avea ca sarcina principala dirijarea dezbaterilor si respectarea regulamentului ceea ce ii da importante puteri. Presedintele era ajutat de vicepresedinti care impreuna cu secretarii si chestorii formau biroul Adunarii. Rolul biroului ales prin scrutin secret, la inceputul fiecarei sesiuni, se limita in general la chestiuni de ordin administrativ si financiar. Secretarii aveau ca sarcina principala redactarea proceselor verbale ale sedintelor, iar chestorii se ocupau in special cu gestiunea financiara a Camerei.(54)
O parte insemnata a activitatii parlamentare se desfasura in sectiile Adunarii in sedinte inchise. Pe langa cele cinci sectii, adunarea mai alegea o comisie permanenta de cinci membri pentru petitii precum si comisii cu caracter temporar pentru chestiuni speciale sau de ancheta parlamentara.
Inainte de a fi discutate in plenul adunarii, proiectele de legi erau trimise mai intai in dezbaterea sectiilor a caror organizare reproducea in linii mari pe aceea a Camerei. Ministrii puteau lua parte la deliberarile sectiilor si comisiilor pentru a da lamuririle necesare fara a participa la lucrari sau la votare. Dupa incheierea discutiilor fiecare sectie numea cu majoritate absoluta un delegat din sanul ei care alcatuiau un comitet insarcinat a lua din nou in dezbatere proiectul si a intocmi raportul definitiv catre adunare. Acest raport era sustinut in Camera de catre unul din membrii Comitetului in calitate de raportor.
Adunarea tinea si sedinte publice.
Se pot distinge doua faze in dezbaterea proiectelor de catre adunare: mai intai avea loc o discutie generala, apoi o discutie asupra fiecarui articol in parte.(55)
Dezbaterile adunarii elective se desfasurau intr-o deplina libertate. Deputatii aveau pe durata sesiunii inviolabilitate si dreptul de a cere de la autoritati orice informatie necesara. Adunarea exercita un control al activitatii guvernamentale care putea merge pana la punerea in minoritate a cabinetului printr-un vot de blam, care implica fie demisia cabinetului, fie dizolvarea cabinetului si organizarea de noi alegeri.
La 28 ianuarie 1859Adunarea electiva a Moldovei vota o motiune propusa de M. Kogalniceanu prin care se cerea intrunirea ambelor adunari la Focsani spre a forma o singura reprezentanta nationala.(56)
Unirea administrativa si legislativa a fost recunoscuta de Poarta si puterile garante, ceea ce a insemnat un succes diplomatic si un pas inainte pe calea consolidarii statului national. La 11 decembrie 1861 printr-o proclamatie catre tara Cuza aducea la cunostinta in mod oficial ca Unirea este indeplinita si o singura Romanie constituita.(57)
Contopirea celor doua principate intr-un singur stat unitar, presupunea unificare intregii legislatii si in acelasi timp modernizarea ei, actiune la care corpul legiuitor trebuia sa-si aduca o importanta contributie.
Pe plan legislativ, in primii ani de dupa Unire, Adunarile elective dominate de majoritati conservatoare, nu realizeaza o opera constructiva. Activitatea legislativa redusa din aceasta perioada s-a datorat faptului ca prin Conventia de la Paris se instituise o procedura complicata pentru intocmirea si adoptarea legilor. Adoptate legilor de interes general, Elaborate de Comisia generala , fie la propunerea domnitorului, fie din proprie initiativa erau supuse deliberarii si aprobarii adunarilor elective fiind sanctionate si promulgate numai daca fusesera adoptare fara vreo modificare.
Dintre masurile legislative in aceasta perioada mai importante au fost legea privitoare la instructia armatei si legea Curtii de Casatie si Justitie a carei infiintare fusese de altfel prevazute de Conventia de la Paris. Odata cu infiintarea Curtii de Casatie Inalta Curte ti Divanul domnesc care constituisera pana atunci instantele judiciare superioare in cele doua principate urmau a fi desfiintate. Prima dintre aceste masuri a constituit-o desfiintarea Comisiei Centrale de la Focsani(58) devenita inutila dupa contopirea adunarilor si guvernelor si pe care firmanul din 4 decembrie 1861 o suspenda numai.
Invocand necesitatea constituirii unui organism care sa exercite in continuare unele atributii in materie legislativa ale fostei Comisii centrale, Conservatorii adoptau in martie1862 un proiect de lege privind infiintarea unui Comitet legislativ provizoriu.(59), Avand ca atributie principala pregatirea proiectelor de legi Comitetul legislativ urma sa fie alcatuit din toti ministrii in functie si dintr-un numar egal de deputati alesi de adunarea din sanul ei. Primul ministru era de drept presedintele acestui Comitet.
Activitatea legislativa a adunarii cunoaste un ritm mai intens in sesiuniea1863-1864 odata cu numirea la conducerea tarii a guvernului rezidat de M. Kogalniceanu. In cursul acestei perioade din punct de vedere al activitatii constructive parlamentare cea mai fecunda din intreaga domnie a lui Cuza.(60) guvernul a reusit sa treaca prin adunare numeroase proiecte de legi cu caracter social-economic sau institutional-administrativ legate de organizarea diferitelor sectoare ale vietii nationale.
In ianuarie 1864 a fost votate legea pentru infiintarea unui Consiliu de Stat. Institutie care avea sa joace un rol important dupa lovitura de stat si legea Curtii de Conturi (61) organ superior de control al gestiunii financiare si al incheierii conturilor administratiei publice de stat, judetene, comunale.
Activitate legislativa a adunarii elective lua sfarsit la13 aprilie 1864.
Suprematia mosierimii conservatoare in corpurile legiuitoare constituie una din trasaturile dominante ale regimului politic instituit dupa Unire. Puterea legiuitoare nu reflecta in compunerea ei interesele intregii natiuni. Taranimea fusese cu totul inlaturata din Camera, dar nici categoriile sociale apartinand indeosebi burgheziei in formare, nu-si aveau reprezentantii lor in corpurile legiuitoare. Singura clasa sociala cu prisosinta reprezentata era mosierimea. Sistemul electoral al Conventiei fiind o continuare sub alte forme a reprezentarii prevazute prin Regulamentul Organic. Domnitorul a cautat sa schimbe compozitia adunarilor recurgand la dizolvari si noi alegeri dar a renuntat deoarece, din cauza dreptului de vot restrans, majoritatea noilor corpuri legislative erau alcatuite din elemente conservatoare.
In incercarile sale de a modifica sistemul electoral restrictiv al Conventiei de la Paris prin extinderea dreptului de vot, Cuza era sprijinit de toate gruparile liberale, pentru care reforma electorala constituia unul din obiectivele importante ale activitatii lor politice.
Ideea divizarii puterii legislative intr-o Adunare a deputatilor si un Senat era de origine conservatoare, reprezentantii acestui curent vazand in sistemul bicameral un mijloc eficace pentru asigurarea dominatiei politice a mosierimii. In acest scop, in iunie1861 cu prilejul dezbaterii proiectului de lege electorala in Comisia Centala conservatorii propuneau infiintarea unui Senat alcatuit in intregime din reprezentantii ai marilor proprietari de mosii, alesi pe baza unui cens electoral ridicat. Acest Senat ar fi avut si un caracter permanent.(62)
In viziunea conservatoare Senatul trebuia sa joace rolul unui corp ponderator intre puterile constituite ale statului. Adepti ai unui sistem reprezentativ unicameral inca din timpul Adunarilor ad-hoc, liberalii respingeau ideea infiintarii unui Senat oligarhi preconizata de conservatori. Prin instituirea unui corp ponderator cu membrii numiti Cuza urmarea contrabalansarea preponderentei mosierimii conservatoare in adunarea legislativa.
Intr-o scrisoare catre C. Negri din septembrie 1861 domnitorul arata ca noua institutie n-ar prezenta utilitate deoarece ar dubla Camera neputand fi alcatuita decat din reprezentanti ai marilor proprietate.
Domnitorul intr-o proclamatie anunta supunerea spre aprobarea poporului roman a legii electorale respinse de Adunare si a unui proiect de Senat acre dezvolta dispozitiile Conventiei de la Paris.(63)
Intrucat statul si legea electorala modificau unele prevederi ale Conventiei de la Paris se impunea recunoasterea lor si de catre puterile garante. Al. I. Cuza a reusit sa obtina recunoasterea celor doua acte.
Dispozitii continute in statut aduceau o modificare esentiala in ceea ce priveste raportul dintre principalele puteri ale statului. Desi se intemeia tot pe principiul modern al separatiei puterilor, Statutul se caracteriza prin accentuarea rolului puterii executive si scaderea intr-o masura insemnata a drepturilor puterii legislative. Aceasta era exercitata colectiv de domn, adunarea electiva si Senat.(64) Domnitorul avea singur initiativa legilor elaborarea lor fiind incredintata Consiliului de Stat. El putea sa refuze sanctionarea proiectelor votate de adunarile legislative.
Adunarea electiva era formata din 160 deputati. Presedintele adunarii nu mai era de drept mitropolitul tarii ci o persoana numita de domnitor in fiecare an din randul membrilor ei. Numai vice presedintii, secretarii si chestorii erau alesi. Numai adunarea avea dreptul de a vota si de a modifica bugetul de venituri si cheltuieli ale statului. Adunarea perdea dreptul de a-si alcatui singura regulamentul de ordine interioara, acesta fiind intocmit de guvern. In rest ramaneau neschimbate prevederile din Conventia de la Paris referitoare la durata de 7 ani a legislaturii, la dreptul domnitorului de a convoca adunarea , de a prelungi sesiunea, de a o convoca in sesiune extraordinara sau de a o dizolva.
Principala inovatie a Statutului o constituia crearea Senatului prin care se adopta la noi pentru prima data sistemul bicameral. Organ permanent, Senatul avea o dubla alcatuire fiind compus din membrii de drept si persoane numite de domnitor. Senatori de drept in numar de 9 erau cei 2 mitropoliti ai tarii, episcopii eparhiilor, primul presedinte al Curtii de Casatie si cel mai vechi dintre generalii in activitate. Restul senatorilor in numar de 64erau numiti. (65) Presedintele de drept al Senatului era mitropolitul primat al Romaniei, votul lui fiind precumpanitor in caz de balotaj. Dintre cei doi vice presedinti unul era numit de domn dintre membrii Senatului iar celalalt si membrii biroului erau alesi de Senat.
Senatul putea sa adopte proiectul asa cum fusese votat de Adunarea electiva, sa-l amendeze sau sa-l respinga in intregime. In caz de adoptare a proiectului acesta era supus sanctiunii domnitorului.
In afara de rolul sau legislativ Senatul avea si alte atributii, detinea controlul constitutionalitatii legilor, indeplinind in aceasta privinta rolul fostei Comisii centrale, avea dreptul de a primi petitii si a le discuta. La sfarsitul fiecarei sesiuni atat adunarea cat si Senatul alegeau cate un Comitet care reunite formau o Comisie mixta, insarcinata sa faca domnitorului un raport asupra lucrarilor ultimei sesiuni si sa propuna imbunatatirile necesare in diferitele ramuri ale administratiei.
Dependent de puterea executiva Consiliul de Stat compus din presedinte, vice presedinte, un secretar general, 9 membrii si 9 auditori. Era organul consultativ al domnitorului, el avea in competenta sa studierea si pregatirea proiectelor de legi pe care domnul urma sa le prezinte adunarii legislative.
Puterea executiva era exercitata de domn in calitate de sef al statului cu ajutorul guvernului. El a obtinut dreptul de a legifera singur fara concursul parlamentului. Puterea executiva putea emite decreteze cu puteri de lege in intervalul dintre sesiuni.(66)
Deputatii au fost lipsiti de dreptul de interpelare si de a pune in acuzare guvernul ceea ce insemna ca responsabilitatea guvernului fata de parlament era desfiintata. Votul secret era rezervat numai pentru chestiunile personale, proiectele de legi urmarind sa fie adoptate prin vot de fata.
Modificarile pe care Senatul le aducea Conventiei de la Paris, insemnau stabilirea in principatele unite a unui nou regim politic bazat pe preponderenta puterii executive. Unul din izvoarele de la care s-a inspirat domnitorul in alcatuirea operei sale a fost Constitutia franceza din 1852 in vigoare la aceea data in Franta.(67) Noul regim politic insemna inlocuirea regimului parlamentar cu unul personal.
Restrangerea dreptului de initiativa legislativa in mainile puterii executive campul de activitate parlamentara era redus fiind in functie de vointa domnitorului si a guvernului. Senatul era un organ dependent de puterea executiva. Parlamentul nu-si mai indeplinea rolul firesc de a hotari in numele natiunii normele dupa care ea intelegea sa fie guvernata si de a controla guvernul in aplicarea celor hotarate. El nu era decat un organ decorativ destinat sa intretina iluzia unei vieti constitutionale.(68)
Noua lege electorala era de caracter cenzitar conditionand dreptul de vot de impozitul platit adica de averi si venit. Alegerea in doua grade nu oferea toate garantiile cerute de o libera manifestare a votului, dand posibilitate influentarii alegerilor in sensul dorit de puterea executiva. Censul mult scazut fata de cel prevazut prin dispozitiile electorale ale Conventiei a sporit numarul alegatorilor. Majoritatea deputatilor era formata din oameni fara trecut si culoare politica, printre ei numarandu-se si tarani.
Dupa abdicarea lui Cuza la 11 februarie 1866 corpurile legiuitoare alese sub domnia lui au fost mentinute un timp pentru a consacra prin votul lor schimbarea de regim.
Dupa votarea legilor privind tocmelile agricole guvernul a decretat la 18 martie 1866 dizolvarea Adunarii elective si a prorogat Senatul.(69) Organizarea acestui regim si alegerea unui nou domnitor trebuiau facute de alte adunari celor vechi negandu-li-se caracterul reprezentativ si dreptul de a vorbi in numele natiunii. Parlamentul Statutului isi incheiase misiunea.(70)
Domnia lui Cuza marcheaza un pas inainte in evolutia sistemului de guvernare reprezentativ.
Au loc alegeri pentru Adunarea constituanta. Noua adunarea aleasa intre 9 si 14 aprilie si- a inceput activitatea la 28 aprilie. Dupa sosirea lui Carol I in tara el. depunea la 10 mai 1866 juramantul de domnitor constitutional in fata adunarii deputatilor intrunita in sedinta solemna, a membrilor Locotenentei domnesti si a guvernului procedand apoi la formarea unui nou guvern de coalitie sub conducerea conservatorului L. Catargiu.(71) Constituanta si-a concentrat atentia asupra problemelor legate de elaborarea Constitutiei si a legii electorale care trebuiau sa stea la baza noului regim. In aceste aceste proiecte se prevedea intre altele o singura adunare formata din deputati alesi in trei colegii (doua rurale si unul urban), beneficiind de dreptul de vot direct si secret toti romanii in varsta de 21 de ani care plateau o contributie directa catre stat. In ce priveste domnul se conceda acestuia numai un drept de veto conditionat, suspensiv in sensul ca aflandu-se in divergenta de pareri cu adunarea si dupa dizolvarea acestuia capul statului era obligat sa acorde sanctiunea sa proiectelor de lege in discutie in caz ca noua adunare si le-ar fi insusit.
Dezbaterile in plenul adunarii privind proiectul de constitutie erau inaugurate la 16 iunie. Inlocuirea sistemului reprezentativ unicameral cu sistemul bicameral era justificata in principal prin rolul de echilibru de mediator pe care Senatul urma sa il joace in eventualitatea unor conflicte intre adunare si puterea executiva, evitarea acestora fiind considerata o conditie indispensabila pentru formarea si stabilitatea unei monarhii ereditare si constitutionale in Romania. Introducerea unei a doua camere era motivata si prin faptul ca cele mai multe state europene constitutionale adoptasera sistemul bicameral, un alt argument adus in sprijinul Senatului constituindu-l perfectionarea legilor care ar fi iesit mai bune si ar fi avut un prestigiu mai mare daca ele ar fi fost discutate si votate in ambele corpuri legislative.(72)
Minoritatea liberala optase pentru sistemul unicameral, respingerea Senatului fiind motivata indeosebi prin incetineala mersului lucrarilor legislative in cazul separarii puterii legiuitoare in doua adunari. I
Dezbaterile privind institutia Senatului vadeau tendinta conservatorilor de a obtine nu numai introducerea sistemului bicameral ci si un Senat cu preponderenta mosiereasca.
Straduinta liberalilor de a impune un sistem reprezentativ unicameral a esuat. Aceasta datorita adversitatii conservatorilor care dispunand de majoritate in Constituanta si de sprijinul domnitorului Carol reuseau sa adopte institutia Senatului. N. Ionescu a propus un amendament prin care corpul electoral pentru Camera urma sa fie impartit in doua colegii in loc de patru: unul rural cuprinzand proprietarii mari si mici si altul urban al oraselor ceea ce ar fi echivalat cu impingerea mosierimii pe un plan secund in cadrul regimului. Pus la vot amendamentul lui N. Ionescu era respins.
Constitutia de al 1866 stabilea o noua organizare a parlamentului care se deosebea radical de cea prevazuta prin Statut. Puterea legislativa se exercita de catre domn si reprezentantii natiunii, formata din doua corpuri legiuitoare: adunarea deputatilor si Senatul. Ambele au rezultat din alegeri dar avand o componenta sociala intr-o anumita masura diferita. Orice lege cerea acordul de vointa a tuturor celor trei ramuri ale puterii legiuitoare. Nici o lege neputand fi supusa sanctiunii domnitorului decat dupa ce fusese discutata si votata de majoritatea ambelor adunari. Initiativa legilor era data fiecaruia din cele trei ramuri ale puterii legislative cu singura deosebire ca legile relative la veniturile si cheltuielile statului sau la contingentul armatei trebuiau sa fie votate mai intai de Adunarea Deputatilor. Noul Senat nu mai era un corp numit ci ales, el nu mai era insarcinat cu controlul constitutionalitatii legilor ci era o a doua Camera pusa pe picior de egalitate cu Adunarea, singura diferenta intre cele doua corpuri legiuitoare consta in aceea ca bugetul era votat numai de Adunarea deputatilor. Egalitatea dintre cele doua adunari era intarita si de prevederea ca orice intrunire a Senatului in afara timpului sesiunii Adunarii deputatilor era nula. Membrii celor doua adunari erau considerati reprezentanti ai natiunii exprimand prin votul lor vointa poporului. Constitutia consacra de asemenea inviolabilitatea deputatilor si senatorilor. Eventuala urmarire penala a unuia din membrii Adunarii putea avea loc numai cu autorizatia Adunarii. Responsabilitatea ministeriala in fata corpurilor legiuitoare era restabilita. Adunarea deputatilor si Senatului avea dreptul de a-si elabora singure regulamentele de ordine interioara. Presedintii celor doua adunari erau alesi de Senat sau Adunarea deputatilor din sanul lor. Ambele corpuri legiuitoare aveau dreptul de a primi petitii si de a le trimite ministrilor care erau obligati sa dea explicatii asupra cuprinsului lor ori de cate ori Adunarea ar fi cerut-o. Adunarile legislative se reuneau in fiecare an la 15 noiembrie in afara de cazul cand domnitorul le convoca in sesiune extraordinara. Durata unei sesiuni ordinare era de 3 luni. Sedintele erau publice si dezbaterile se publicau in „ Monitorul Oficial”, alegatorii putand lua in acest fel la cunostinta de activitatea parlamentara si de politica alesilor lor. Sedintele secrete aveau loc numai in cazuri exceptionale la cererea presedintelui sau a 10 membrii. Votul era pe 3 categorii: prin sculare si sedere, prin apel nominal si cel mai adesea prin scrutin secret, proiectele de lege neputand fi adoptate decat dupa ce avusese loc votarea pe articole. Prin unele din prerogativele sale domnitorul lua parte la exercitarea puterii legislative, el avea dreptul de a convoca, de a deschide de a inchide si de a dizolva Adunarea deputatilor si Senatul. Aceasta prerogativa era limitata prin dreptul pe care il aveau adunarile de a se intruni si fara convocarea domnitorului la 15 noiembrie a fiecarui an.(73) Initiativa legislativa domnitorul o exercita prin ministrii sai care intocmeau proiectele de lege ce urmau a fi supuse dezbaterii Adunarii si Senatului, Consiliu de Stat creat de Cuza isi inceteaza existenta. O prerogativa insemnata a domnitorului era si aceea de a acorda sau refuza sanctiunea sau promulgarea legilor votate de corpurile legiuitoare. Domnitorul avea si dreptul de a intocmi regulamentele pentru executarea legilor. Domnitorul reprezentant al puterii executive era socotit inviolabil, ministrii lui fiind raspunzatori. Ministrii puteau fi dati in judecata de catre fiecare din cele doua adunari sau de domnitor, instanta chemata sa-i judece fiind Inalta Curte de Casatie si Justitie.
Se constata o importanta slabire a puterii domnitorului care trebuia sa se comporte ca un monarh constitutional executand numai acte prevazute de constitutia Romaniei, constitutia din 1866 revine la regimul parlamentar introdus in principate de Conventia de al Paris, desi regulile regimului parlamentar burghez au fost consacrate prin Constitutia din 1866 totusi in practica conducerii de stat din Romania ele au suferit unele alterari care au facut ca regimul parlamentar romanesc sa se caracterizeze prin preponderenta executivului asupra puterii legiuitoare.
Metoda utilizata pentru formarea guvernului era urmatoarea: domnitorul provoca mai intai demisia guvernului apoi forma un nou guvernanti in sfarsit dizolva parlamentul. In alegerile care urmau noul guvern utilizand diferite mijloace isi asigura majoritatea in parlament. Initiativa legislativa venea de cele mai multe ori de la guvern, parlamentul devenea in realitate un organ de ratificare a activitatii legislative a puterii executive(74)
Soarta guvernului depindea nu atat de atitudinea parlamentului unde el dispunea de o majoritate confortabila cat mai ales de cea a sefului statului de al care primise puterea. Mecanismul propriu functionarii sistemului parlamentar din Romania a avut drept consecinta transformarea monarhiei in factorul determinant al alternantei diverselor grupari politice la putere. Dominatia executivului ramanea democratica chiar in conditiile in care guvernul dispunea de majoritatea covarsitoare in adunari. Drepturile opozitiei erau intotdeauna respectate. Guvernului admitea libertatea discutiei chiar fata de deputatii majoritatii sale.
Ceea ce constituia o limita a parlamentarismului romanesc era neasigurarea unei juste reprezentari nationale, sistemul electoral cenzitar care s-a impus in 1866 ingradea mult accesul maselor populare la viata politica. Din analiza sistemului electoral instituit in 1866 rezulta in primul rand faptul ca ponderea cea mai mare in cadrul electoratului o detinea mosierimea care reusea sa acapareze primele doua colegii la Camera si sa domine Senatul, impunandu-si astfel punctul ei de vedere. Burghezia la randul ei era reprezentata in colegiul al treilea pentru Camera si in colegiul al doilea pentru Senat. Aflandu-se intr-o situatie de inferioritate fata de marii proprietari funciari. Impreuna alegatorii acestor colegii desi reprezentau numai o mica parte a corpului electoral alegeau majoritatea deputatilor si unanimitatea senatorilor.
Parlamentul instituit in 1866 a adoptat in cei peste 50 de ani numeroase legi cu caracter economic si social politic, administrativ menite sa consolideze pozitia burghezimii sau mosierimii.
Lupta dintre burghezie si mosierime pentru suprematie in cadrul noului regim explica doar partial instabilitatea guvernamentala si parlamentara din acesti ani 1866-1871. Favorizate de extinderea drepturilor electorale, deci de participare la viata sociala a unor paturi si categorii sociale mai largi isi fac aparitia noi formatiuni cum sunt: fractiunea liberala independenta si gruparea junimista in Moldova, gruparea conservatoare numita „ Juna dreapta”. Apar in 1875 Partidul National liberal si in 1880 Partidul Conservator.
Desi dispuneau de majoritati considerabile in corpurile legiuitoare liberalii radicali erau totusi nevoiti la sfarsitul anului 1868 sa paraseasca puterea. (75)
Opozitia conservatoare fata de structurile politice moderne se manifesta inca din primele momente dupa aplicare constitutiei din1866, dar tendintele de revizuire aveau loc abia in anul 1870-1871, in timpul miscarilor antidinastice organizate de liberali radicali.
Tendintele de modificare in sens restrictiv sistemul parlamentar reprezentativ manifesta si domnitorul Carol care urmarea instituirea unui regim autoritar. El considera Constitutia din 1866 prea liberala pentru Romania si sa exprimat intentia de a aduce modificari la scurt timp dupa adoptarea ei.(76) Tendintele conservatoare ale domnitorului Carol de modificare a regimului in sensul limitarii atributiilor corpurilor legiuitoare si intaririi prerogativelor puterii executive se accentuau in anii 1870-1871.
Carol a pregatit si un amplu memoriu cuprinzand modificarile ce urmau a fi aduse institutiilor politice liberale cu acre era inzestrata tara.(77) Memoriu preciza infiintarea unui Consiliu de Stat cu largi atributii restrangerea prerogativelor Camerei deputatilor si a dreptului de vot, crearea unui Senat permanent cu membrii numiti, limitarea libertatii presei, desfiintarea garzii civice(78) Toate aceste masuri urmareau desfiintarea regimului reprezentativ parlamentar si inlocuirea lui cu un regim autoritar si personal. Atat conservatorii cat si Carol nu au reusit sa transpuna in practica proiectele lor de limitare a libertatilor politice si a rolului institutiilor parlamentare. Factorul decisiv a fost puternica opozitie liberala.
In luna aprilie 1877 pe masura ce trupele ruse se deplasau conform conventiei spre sudul tarii iar jafurile otomane se inmulteau pe linia Dunarii opinia publica din Romania cerea cu insist5enta ca guvernul sa ia o hotarare grabnica sa respinga forta prin forta si sa proclame independenta nationala. In randul deputatilor si senatorilor se dezvolta vertiginos curentul pentru proclamarea imediata a independentei si a starii de razboi Poarta. La 29 aprilie adunarea deputatilor a dezbatut in sedinta publica atitudinea pe care trebuia sa o adopte guvernul fata de declansarea de catre Poarta a ostilitatilor armate impotriva Romaniei. In anul 1877 cand lupta poporului roman pentru dobandirea independentei statale depline s-a accentuat intrand pe fagasul unei solutionari apropiate parlamentului s-a dovedit a fi institutia activa acre a militat pentru realizarea dezideratelor nationale. Daca in unele momente de rascruce parlamentul a impulsionat guvernul sa adopte masuri de imbunatatiri a situatiei maselor populare si i-a autorizat sa faca mai repede pasii necesari pe linia inlaturarii suzeranitatii otomane. Au fost si senatori reprezentanti ai mosierimii care se opuneau pregatirilor de razboi sustinand ca independenta va putea fi obtinuta pe cale diplomatica. Din aceste considerente Senatul fusese dizolvat la 23 martie 1877 si la jumatatea lunii urmatoare se facusera noi alegeri. Acest nou Senat, alaturi de Camera, votase conventia romano-rusa, declararea starii de razboi si independenta.(78)
Indata dupa armistitiu care dispunea incetarea ostilitatilor, liberalii detinatori ai puterii guvernamentale, incercau promulgarea unei legi, prin care s-ar fi realizat o modificare indirecta a structurilor parlamentare in sensul vederilor liberale prin largirea posibilitatilor de patrundere a burgheziei urbane in corpul electoral deci in parlament.
In ianuarie-aprilie 1878 era prezentat si dezbatut in parlament proiectul Legii pentru interpretarea legii electorale din anul 1866 si pentru garantarea alegerilor. Se incerca consolidarea colegiului al III lea in care predomina burghezia, sprijinul socialal partidului si guvernului liberal, astfel ca in colegiul al III lea sa intre numai elementele burgheziei urbane.
In martie-aprilie 1883 se desfasoara campania electorala pentru constituirea camerelor de revizuire a constitutiei. Liberalii sustineau ca prin revizuirea constitutiei si a legii electorale, prin micsorarea censului, se va democratiza parlamentul si activitatea politica. (79) Censul maxim pentru participarea lor la Colegiul I din Camera scadea la 300 galbeni, ce crea o prima noua posibilitate de patrundere a elementelor burgheze in primul Colegiu al Camerei. Pentru colegiul al III, al comerciantilor si industriasilor, censul era stabilit de ac