Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaza administratia publica locala si activitatea autoritatilor acestuia, care consta in “dreptul unitatilor administrativ-teritoriale de a-si satisface interesele proprii fara amestecul autoritatilor centrale, principiu care atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept iar descentralizarea, un sistem care implica autonomia”. n3e4ef
Continutul acestui principiu, ca si caracteristicile sale rezulta si din reglementarile Legii administratiei publice locale, nr. 69/1991, republicata, cuprinse in dispozitiile primului articol, al.2 si 3. Potrivit acestor dispozitii, “autonomia locala este administrativa si se exercita numai in cadrul legii” si ea “priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de a gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta”.
Autonomia locala, privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decat ca o ultima treapta de dezvoltare a descentralizarii administrative, “o forma moderna a principiului”, ca atare. In esenta, aceasta reprezinta transferarea unor competente de la nivel central catre diverse organe sau autoritati administrative, care functioneaza autonom in unitatile administrativ- teritoriale, autoritati alese de catre colectivitatile locale respective, considerate si “corpuri administrative autonome.
In opinia unui alt autor, autonomia locala consta in repartizarea puterii de decizie intre guvernul central, pe de o parte, si agentii locali, pe de alta parte (primari, consilieri locali) care sunt intr-o anumita masura independenti de puterea centrala, adica au dreptul de a lua diferite masuri fara a fi cenzurati sau fara a cere aprobarea guvernului central.
Cat priveste relativa independenta a autoritatilor administratiei publice locale, in opinia unui alt autor, ea presupune autonomia administrativa si mai ales financiara a acestora. La nivelul autoritatilor locale nu vom gasi guvern, parlament ori instante judecatoresti proprii. Autonomia locala are, in consecinta un caracter pur administrativ, iar autoritatile locale au o competenta determinata, si anume: dreptul de reglementare si de raspundere proprie, in conditiile prevazute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivitatilor locale, adica “o sfera proprie de actiune” asa cum este ea denumita conventional in practica administratiei.
In afara autoritatilor locale alese cu drept de decizie si autoritate, in cadrul colectivitatilor din unitatile administrativ teritoriale respective, prin autonomie este subanteleasa totodata si supravegherea pe care o exercita guvernul, potrivit cu dispozitiile constitutionale, asupra acestor autoritati. Aceasta semnifica, pe de o parte, ca Guvernul exercita numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de alta parte, ca nu poate exercita puteri discretionare in unitatea administrativ-teritoriala. Genul de supraveghere mentionat este denumit in doctrina constitutionala “control de tutela” si se exercita atat asupra autoritatilor locale cat si ale actelor acestora.
Din cele aratate se poate constata ca principiul autonomiei locale nu este net diferit ca si continut, de cel al descentralizarii administrative. Descentralizarea administrativa semnifica principiul revendicat de doctrina si o tendinta in evolutia administratiei publice pentru realizarea autonomiei locale, subliniindu-se ca la baza descentralizarii se afla ideea unei anumite autonomii locale.
Principiul autonomiei locale, in practica cunoaste doua forme: functionala (tehnica) si autonomia teritoriala.
Autonomia functionala consta in recunoasterea posibilitatii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie in domeniul lor de activitate, iar autonomia teritoriala este cea prin care se recunoaste unitatilor administrative dreptul, in conditiile legii, de a se autoadministra.
Din aceasta perspectiva, autonomia locala presupune existenta unor conditii si indeplinirea unor exigente, cum ar fi: prezenta unei colectivitati care sa aiba interese si cerinte specifice fata de interesele colectivitatii nationale, existenta unor mijloace materiale si financiare puse la dispozitia colectivitatii locale, a caror gestionare se realizeaza sub responsabilitatea acestei colectivitati, autoritatile care conduc colectivitatea locala trebuie sa fie alese dintre cetatenii ce o compun, stabilirea unor atriburii distincte pentru autoritatile alese, potrivit carora ele pot sa decida liber in rezolvarea problemelor locale si in sfarsit, existenta “tutelei administrative”
In stiinta juridica, spune un autor, autonomia este legata de un component al teritoriului unui stat, se recunoaste de catre stat dar nu unor segmente etnice ale populatiei, ci tuturor locuitorilor cuprinsi intr-o unitate administrativ-teritoriala. De asemenea, trebuie subliniat ca autonomia unei unitati administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dupa cum nu poate fi mai larga decat alta.
Admiterea unor asemenea concepte ca cele mentionate ar insemna sa creeze o discriminare intre cetatenii unei tari, in functie de apartenenta lor la o natiune sau o miniritate nationala. De altfel, asemenea concepte nu sunt folosite si nici acceptate in doctrina constitutionala si de drept administrativ, cum de asemenea, nu sunt retinute nici in doctrinele internationale.
In schimb autonomia locala este considerata de catre doctrina constitutionala est-europeana, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativa. In acest sens, Pierre Pactet apreciaza ca autonomia locala asigura un inalt grad de democratie, colectivitatile teritoriale autonome fiind “veritabile contraputeri” si in aceasta calitate pot sa previna abuzul guvernului central.
In doctrina constitutionala se recunoaste, pe langa valentele pozitive, si unele neajunsuri ale autonomiei locale formandu-se datorita acestora chiar si un curent de opinie potrivnic absolutizarii si exagerarii ideii de autonomie locala, mai ales in statele pe teritoriul carora problema nationala poate deveni o sursa de conflict interetnic.
Cea mai mare parte a statelor lumii, ca urmare, combina principiul centralizarii cu cel al descentralizarii. In acest fel, se asigura o descentralizare a puterii centrale prin imbinarea sistemului repartizarii unor prerogative administrative la nivel local cu acordarea unei autonomii administrative si financiare unor regiuni, departamente, judete, cu conditia insa ca aceasta autonomie sa nu afecteze caracterul unitar al statului si deci orice atingere a acestuia este automat si de drept calificata ca neconstitutionala.
De altfel, dintr-o asemenea perspectiva, asa cum remarca Ion Deleanu, “riguros vorbind si avand ca termen de referinta conceptele consacrate, <<la deconcentration>> si <<la descentralisation>>, actuala formulare a art. 119 din Constitutia Romaniei nu este cea mai adecvata, descentralizarea semnificand tocmai autonomia”.
Ca atare, se apreciaza in continuare de catre acelasi autor, ca inlaturarea termenului de desconcentrare dintr-una din variantele proiectului legii fundamentale, s-a facut pripit, deoarece concentrarea semnifica “acumularea intr-un singur loc, intr-un singur centru, desconcentrarea -; ca opus al concentrarii presupune tocmai distribuirea unor prerogative la nivelul autoritatilor locale.”
De altfel, termenul din limba franceza “la desconcentration” face trimitere la un sistem administrativ care, intr-un stat centralizat, confera putere de decizie agentilor autoritatilor centrale situati la nivel local (de exemplu prefectul), iar “la descentralisation” evoca autonomia locala.
In acest context, consideram ca principiile constitutionale ar semnifica o dublare a descentralizarii “autonomia locala reprezentand o codificare care da expresie descentralizarii administrative”, fapt ce impune, de lege ferenda, ca alaturi de principiul autonomiei locale sa fie inscris, fie in cadrul normei constitutionale a art.122, fie in cadrul primului art. A legii organice si principiul desconcentrarii. In acest mod credem ca s-ar putea clarifica mult mai bine, printre altele si raporturile dintre prefect si serviciile descentralizate, (in fapt desconcentrate) pe de o parte, ca si intre acestea si autoritatile administratiei publice locale, pe de alta parte.
In sustinerea celor aratate, putem mentiona prevederile art. 72 al.2 si 3 din Constitutia Republicii Franceze si art.1 din Legea de orientare nr. 92-125, din 6 februarie 1992, privind administratia teritoriala a Republicii Franceze, potrivit carora administratia teritoriala se realizeaza “in mod liber de colectivitatile teritoriale”, dar si de “serviciile desconcentrate ale statului”. Ele sunt apoi in mod expres specificate in normele primului titlu a legii indicate mai sus, denumit “organizarea teritoriala a statului “, iar in dispozitiile titlului II, “democratia locala si libera administrare a colectivitatilor teritoriale”.
Continutul principiului autonomiei locale apreciem ca se regaseste atat in activitatea administratiei publice locale romanesti cat si raporturile dintre autoritatile comunale, orasenesti si judetene, precum si in relatiile dintre acestea si autoritatile administratiei publice desconcentrate.
Altfel spus, nu avem o administratie publica locala si o administratie publica judeteana, ci o singura administratie publica locala, in care raporturile dintre administratiile componente au la baza principiile precizate in norma constitutionala a art.119, ce subliniaza astfel inexistenta subordonarii ierarhice a acestora.
In acelasi timp, constatam ca legiuitorul constituant face si o delimitare clara intre conceptul de administratie publica (a unitatii administrativ teritoriale) si cel de autoritate a administratiei publice locale -; consiliul local, primarul si consiliul judetean, acestea fiind nominalizate in mod distinct, in normele constitutionale ale art.120 si 121 ca “autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase” si respectiv de “autoritate a administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean”.
Aparent, numai administratia publica din unitatile administrativ -;teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale, asa cum s-ar putea aprecia din dispozitiile constitutionale ale art.120 al.1, care stabileste ca numai autoritatile comunale si orasenesti sunt cele prin care se realizeaza autonomia locala si nu cele de la nivelul judetului.
In mod logic insa, principiul autonomiei locale, priveste toate autoritatile administratiei publice locale -; comunale, orasenesti si judetene -; aceasta rezultand din insasi norma constitutionala a art.119, care prevede ca “administratia publica din unitatile administrativ -; teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale”. Ca atare, apare evident ca atata timp cat administratia publica locala are la baza autonomia locala, pe cale de consecinta si autoritatile administratiei publice de la nivelul judetului se bucura de aplicarea aceluiasi principiu, chiar daca constituantul nu a mai facut o referire expresa cu privire la acaeasta, ca in cazul autoritatilor de la nivelul comunei si orasului.
In acelasi sens, de altfel sunt de parere si unii autori care subliniaza ca problematica autonomiei locale priveste atat comunele si orasele cat si judetele intrucat toate sunt considerate colectivitati locale.
Autonomia locala reprezinta, in opinia lui Ioan Vida, “un principiu constitutional” dar si un mod de organizare a administratiei colectivitatilor locale, care are o aplicare general valabila la nivelul intregului sistem al administratiei publice locale.
Principiul autonomiei locale nu confera desigur automat si dreptul pentru colectivitatile locale de a rezolva singure orice problema a unitatii administrativ teritoriale, desi acest fapt reiese la prima vedere din dispozitiile normei constitutionale a art. 120 al.2, potrivit careia “consiliile locale si primarii”… “rezolva treburile publice din comune si orase”.
In sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaza acest lucru in textul art. 122, al.2 din Constitutie, cand stabileste calitatea prefectului de conducator al serviciilor descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, subliniind ca la nivelul lor actioneaza si serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, in afara autoritatilor locale.
Apoi, oricat de intinse ar aparea competentele autoritatilor prin care se realizeaza autonomia locala ele nu pot trece dincolo de statutul unitatii administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, chiar daca sunt inzestrate cu personalitate juridica, arata Ion Deleanu, aceste unitati “nu pot deveni entitati statale”, iar autoritatile alese “nu pot avea putere de decizie politica majora”, intrucat ele “trebuie sa-si desfasoare activitatea in limitele si in conditiile legii” si totodata “nu pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autoritatilor centrale”.
In consecinta, consideram ca principiul autonomiei locale nu se diferentiaza de conceptul de descentralizare administrativa si ca atare, nu poate conduce la independenta colectivitatilor locale, ci la coexistenta acestora in cadrul statului unitar si indivizibil.
De altfel, legiuitorul organic, respectand principiile constitutionale precizeaza cu privire la coelectivitatile locale ca ele sunt integrate teritorial statului “national, suveran si independent, unitar si indivizibil” (potrivit art.1, al.1 din Constitutia Romaniei), subliniind in alin. 4 al art.1 din Legea administratiei publice locale nr.69/1991 republicata, ca “aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei.
Altfel spus, statul roman le asigura colectivitatilor locale autonomia necesara gestionarii treburilor lor specifice, insa numai in masura in care ele se integreaza ordinii juridice a statului.
De asemenea, din cele mentionate rezulta ca statul roman recunoaste existenta colectivitatilor locale, atat prin dispozitiile constitutionale cat si prin dezvoltarea acestora de catre prevederile legii administratiei publice locale, precum si faptul ca in interiorul lor aceste colectivitati se administreaza prin alesii sai si cu resurse proprii insa sub controlul de legalitate al autoritatii statale.
Legea administratiei publice locale nr.69/1991, demonstreaza ca autonomia locala nu este numai un principiu teoretic cu un continut abstract ci, dimpotriva, are atat un suport material cat si unul financiar care se exprima prin acte si actiuni concrete.
Comunele, orasele si judetele, potrivit legii, sunt persoane juridice, au un patrimoniu, un buget propriu si hotarasc in tot ceea ce priveste administrarea intereselor locale, exercitand in conditiile legii autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite (art.4 din legea 69/91)
Remarcam, astfel ca principiul autonomiei locale se fundamenteaza pe propriul sau patrimoniu, care este administrat si gestionat de catre autoritatile alese ale administratiei publice locale, in conformitate cu prevederile legale. Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din cadrul unitatilor administrativ- teritoriale constituie baza economica necesara rezolvarii in mod autonom a treburilor publice locale, el reprezentand atat sursa de venit a colectivitatilor locale, cat si mijlocul de garantare a creditelor ce ii sunt necesare acestei colectivitati. Pentru aceasta, legiuitorul organic a stabilit ca “in scopul asigurarii autonomiei locale”, autoritatile administratiei publice locale din comune, orase si judete sa elaboreze si sa “aprobe bugetele de venituri si cheltuieli”, avand dreptul sa instituie si sa perceapa “impozite si taxe locale, in conditiile legii” (art.9 din Legea 69/1991 republicata si modificata).
In acest context, autonomia locala nu este numai un principiu constitutional enuntat, ci si garantat prin dreptul conferit autoritatilor locale de normele constitutionale ale art. 135 al.6, 136 al. 1, 137 al.1 si 4 si art. 138 al.2, precum si ale dispozitiilor art. 9 si Cap. IX -; Administrarea finantelor publice, din Legea administratiei publice locale nr.69/1991 republicata, la resurse proprii si suficiente de care ele pot sa dispuna liber in exercitiul competentelor lor.
De asemenea, trebuie sa aratam ca prevederile art. 1, al 3 din legea organica fixeaza si alte modalitati in care se manifesta autonomia locala, precizand ca aceasta priveste atat “organizarea cat si functionarea administratiei publice locale”. In acest sens prevederile cap. II sectiunea I care priveste componenta si constituirea consiliilor locale, precum si cele ale sectiunii a 3-a a legii, referitoare la functionarea acestora, detaliaza cadrul general in care se realizeaza autonomia locala. Alte expresii juridice concrete constau, totodata, in normele privitoare la atributiile, la organizarea si desfasurarea sedintelor consiliilor locale si judetene si nu in ultimul rand in statutul propriu de organizare si functionare a autoritatilor autonome deliberative.
In sfarsit, potrivit art.122 al.4 din Constitutie si a dispozitiilor art.12 si ale cap.X Prefectul, din legea nr.69/1991 republicata, se instituie exercitarea controlului de legalitate al statului asupra actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, de catre reprezentantul Guvernului, ca expresie a “controlului de tutela”.
Concluzionand, putem spune ca autonomia locala este un principiu constitutional proclamat de Constitutia din 1991, care confera dreptul colectivitatilor locale de a-si rezolva singure problemele locale, in cadrul legii si al statului unitar.

3.1. Definitia legala data autonomiei locale

Surprinderea conceptului de autonomie locala ofera o perspectiva mai ampla asupra sa daca avem in vedere conceptia legiuitorului roman manifestata succesiv prin intermediul continutului initial al Legii nr. 69/1991, ca urmare a modificarii si completarii Legii administratiei publice locale prin intermediul Legii nr.24/1996 si prin interventia Ordonantei de urgenta nr. 22/1997.
Astfel Legea nr.69/1991 republicata, spune in art.1 ca “administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit. Autonomia locala este administrativa si se exercita numai in cadrul legii.
Autonomia locala priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de agestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Prin colectivitate locala se intelege totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ-teritoriala.

3.2. Componentele autonomiei administratiei publice: organizatorica, functionala, gestionara

Se poate observa ca, pentru a fi in prezenta autonomiei locale, este necesar a fi indeplinita conditia intrunirii cumulative a tuturor elementelor.
Organizatoric, autonomia locala se manifesta prin alegerea autoritatilor administratiei publice locale de catre populatia cu drept de vot care domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala, prin posibilitatea recunoscuta consiliilor locale de a adopta statutul localitatii, organigramele si numarul de personal, a organizarii serviciilor publice locale si a infiintarii unor persoane juridice de drept public.
Putem afirma ca, in esenta, autonomia organizatorica contine capacitatea de autoorganizare a autoritatilor administratiei publice locale.
Autonomia organizatorica a acestor autoritati presupune un nou tip de relatii ce se stabilesc intre acestea, pe de o parte, si alte autoritati (prefectul) pe de alta parte. Relatiile sunt definite ca fiind bazate pe principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii in rezolvarea problemelor comune.

A. Caracterul eligibil al autoritatilor locale

Dorind sa sublinieze aceasta componenta a autonomiei organizatorice, Legea nr. 69/1991 recunoaste expres chiar existenta unui principiu al eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, alaturi de principiile autonomiei locale, al descentralizarii serviciilor publice, legalitatii si al consultarii cetatenilor in probleme locale de interes deosebit.
In realitate, celelalte “principii”, pe care le reglementeaza Legea administratiei publice locale in plus fata de formularea constitutionala, sunt cuprinse in sfera notiunii de autonomie locala, asa dupa cum a fost definita in documentele internationale.
Atat consilierii ce compun consiliile locale comunale, orasenesti si municipale (art.13 din Legea 69/1991) cat si cei ce compun consiliile judetene (art.60 din Legea 69/1991) sunt alsi prin vot universal, egal, secret si liber exprimat.
A existat insa o singura deosebire: pe cand consiliile comunale,orasenesti si municipale erau alese prin vot direct, consiliile judetene se alegeau prin vot indirect. Odata cu modificarea si completarea Legii 70/1991 prin intermediul Legii nr. 25/1996 si incepand cu alegerile din 1996, consiliile judetene au fost alese, de asemenea, prin vot direct.
Acelesi dispozitii legale consfintesc faptul alegerii primarilor localitatilor de catre populatia cu drept de vot ce domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala respectiva, votul fiind exprimat pe baza scrutinului uninominal.
Dispozitiile Legii administratiei publice locale reglementeaza, tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autoritatilor administratiei publice locale, modul de alegere a viceprimarilor localitatilor, a delegatiei permanente si a presedintelui si vicepresedintilor consiliilor judetene.
In legatura cu alegerea viceprimarului sau viceprimarilor localitatilor, este necesar a observa ca aceasta operatie nu a fost prevazuta in cadrul Sectiunii 1 -; Competenta si constituirea consiliilor locale, ci in Sectiunea a 2-a -; Atributiile consiliilor locale, din Legea nr.69/1991.
Este de remarcat si prevederea expresa din cuprinsul art.21 al.2 lit. a) din Legea nr.69/1991 in conformitate cu care, una dintre principalele atributii ale consiliului local este aceea de a alege viceprimarii.
In comparatie cu dispozitiile simetrice referitoare, de aceasta data, la consiliile judetene, care “alege dintre consilieri si elibereaza din functie in conditiile prezentei legi, pe presedinte, vicepresedinti si delegatia permaneneta” (art.63 al.1 lit.j)), dispozitiile legale privitoare la viceprimari au fost susceptibile de interpretare pana in momentul interventiei Legii nr.24/1996. Astfel formularea initiala a Legii administratiei publice locale ridica problema daca, pentru alegerea in functie de viceprimar, candidatul este necesar sa indeplineasca la data alegerii sale functia de consilier local.
In aceasta problema a intervenit si Guvernul Romaniei prin intermediul H.G. nr.103/1992, pentru aprobarea regulamentului-cadru orientativ de functionare a consiliilor locale, art.14 din actul normativ de mai sus precizand: “Este declarat ales ca viceprimar consilierul care a obtinut cel putin jumatate plus unu din numarul voturilor consilierilor prezenti”.
Solutia aleasa de catre actul normativ si mentinuta de Legea nr. 24/1996 si Ordonanta de urgenta nr.22/1997 se fundamenteaza pe urmatoarele argumente:
- reglementarea de principiu a caracterului eligibil al autoritatilor publice;
- asigurarea unei legitimitati electorale largite autoritatilor respective;
- faptul ca viceprimarul este acela care va ajuta primarul in indeplinirea atributiilor sale si va indeplinii atributiile acestuia in integralitate, in caz de absenta, suspendarea din functie sau de vacanta a postului.
Daca s-ar admite ca viceprimarul nu trebuie sa aiba calitatea de consilier local in momentul alegerii sale, trebuie sa admita ca, atributiile primarului in cazurile de mai sus, pot fi exercitate de catre o persoana ce nu a fost investita prin votul locuitorilor unitatii respective, incalcandu-se astfel, principiul autonomiei locale.
Desi interventia actului normativ a fost necesara, ea apare ca fiind tardiva, la data adoptarii sale aceasta problema fiind solutionata in mod practic prin organizarea consiliilor locale.
Cu toate acestea, ramane insa o problema nerezolvata: cine va ocupa mandatul de consilier, ramas vacant prin alegerea viceprimarului?
Mentionam ca, prin alegerea consilierului in functia de viceprimar, acestuia ii este suspendata calitatea de consilier, membru al consiliului local respectiv.
Atunci cand consilierul care a fost ales viceprimar a candidat ca independent la alegerile locale, solutia de mai sus nu mai poate fi promovata, urmand a se organiza un nou scrutin pentru mandatul ramas vacant. Aceasta ultima solutie ar genera disfunctionalitati in procesul de constituire a consiliilor locale, intrucat prin chiar textul legal se creaza posibilitatea de noi alegeri pentru completarea mandatelor consiliilor locale alese. Se impune deci, ca intr-o viitoare lege a administratiei publice locale, nr. Consilierilor locali ce pot fi alesi intr-o localitate sa fie argumentat cu numarul viceprimarilor cu care sunt incadrate consiliile locale.
Alegerea viceprimarilor nu este prevazuta in cadrul procedurii de constituire a consiliilor locale deoarece viceprimarii si primarii, nu sunt membrii ai acestora. Dimpotriva, Legea administratiei publice locale, face o distinctie neta intre autoritatile deliberative (consiliile locale) si cele executive (primarii si viceprimarii).
Aceasta componenta a autonomiei organizatorice scoate in evidenta faptul ca, colectivitatile locale, desemneaza ele insele autoritatile care sa le reprezinte interesele, fara interventia altor structuri etatice.

B. Adoptarea statutului localitatii, a organigramelor si a numarului de personal

Adoptarea statutului localitatii prin intermediul hotararii consiliului local, are in vedere utilizarea unor elemente care sa identifice localitatea respectiva.
Statutul cadru -; orientativ al comunei si orasului, prevazut in anexa la H.G. nr. 127/1992, cuprinde norme cu privire la:
1. Delimitarea teritoriala a comunei si orasului, denumirea localitatilor componete, amplasarea acestora in teritoriu, distanta dintre localitati, suprafata intravilanului si a teritoriului (art.2 lit.a)).
Elementele de identificare ale localitatilor precizate mai sus, comporta atat o expresie grafica- prin cartografiere -; cat si una numerica -; atunci cand este individualizata suprafata intravilanului si ateritoriului administrativ.
2. Delimitarea colectivitatii asupra careia se exercita autoritatea consiliului local, cu precizari de ordin istoric privind data crearii colectiivitatii (art.2 lit.b)).
Precizarile de ordin istoric au menirea de a arata data la care s-au constituit primele formatiuni comunitare cat si evolutia lor in timp, marcand tot atatea trepte in dezvoltarea comunitatii si a localitatii. In general, au fost utilizate date certe ale istoriografiei romanesti, referitoare la artestarea documentara a localitatilor, astfel incat, statutul localitatii sa aiba pe langa un caracter informativ si un caracter stiintific.
3. Coloratura etnica a populatiei comunei sau orasului (art.2 al.1 lit.c)).
Pe langa exprimarea statistica a componentei etnice a localitatilor, textul anterior este corelat cu prevederile cuprinse in art.58 al.2 din Legea nr.69/1991, care are urmatorul continut: “In conditiile prevazute de art.23 al.6, cetatenii apartinand minoritatilor nationale, in raporturile lor cu autoritatile administratiei publice locale si cu aparatul de lucru al acestora, se pot adresa oral su in scris si in limba lor materna si vor primi raspunsul in aceeasi limba…”
Importanta acestor dispozitii credem ca nu mai trebuie subliniata, ele constituind o exceptie de la principiul stabilit de art.58 al.1 din Legea administratiei publice locale: “In raporturile dintre cetateni si autoritatile administratiei publice locale se foloseste limba romana”.
Totodata, numarul populatiei unei localitati determinata statistic, este criteriul dupa care se realizeaza si reprezentarea colectivitatii respective, prin determinarea numarului de consilieri ce compun consiliile locale, in conformitate cu art.14 din Legea nr.69/1991.
Numarul populatiei este acela care determina si gradul de dezvoltare al localitatii, cu implicatii substantiale in ceea ce priveste volumul alocatiilor bugetare, stabilirea numarului viceprimarilor, a nivelului de salarizare a functionarilor publici si a cheltuielilor de protocol.

4. Institutiile sociale si culturale care functioneaza in unitatea administrativ-teritoriala respectiva (art.2 al 1 lit.f)).
Institutiile sociale si culturale din localitate pot sa functioneze in subordinea consiliilor locale sau sa fie organizate si sa functioneze autonom.
Intrucat, prin activitatea lor interfereaza cu sarcinile ce revin consiliilor locale in domeniul social-cultural, se solicita si precizarea subordonarii acestor institutii.
Un caz particular il reprezinta stabilirea insemnelor specifice localitatilor si modalitatilor de utilizare a lor, aceasta constituind una din atributiile consiliilor locale, in conformitate cu art.13 din H.G. nr.127/1992 privind statutul-cadru orientativ al comunei si orasului.
Mai mult de atat, s-a considerat ca, insemnele localitatilor au o importanta deosebita in identificarea traditiilor unitatilor administrativ teritoriale si drept urmare, statutul fiecareia trebuia sa le individualizeze.
Aceasta conceptie, conforma cu principiul autonomiei locale a fost abandonata de Guvernul Romaniei in momentul adoptarii Hot.nr.64/1993 privind metodologia de elaborare, reproducere si folosire a stemelor judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor.
Art. 1 din actul normativ precitat, prevede urmatoarele: “Stemele judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor simbolizeaza traditiile istorice si realitatile economice si social- culturale specifice fiecarei unitati administrativ teritoriale si se aproba de Guvern”
Procedura de elaborare, avizare si adoptare a stemelor unitatilor administrativ-teritoriale cuprinde urmatoarele faze:
1. Elaborarea modelelor de steme, de catre consiliile locale, cu consultarea specialistilor si a cetatenilor;
2. Insusirea modelelor de steme de catre consiliile locale , prin hotararea si transmiterea lor catre comisiile judetene;
3. Avizarea propunerilor de steme de catre consiliile judetene si inaintarea lor sub semnatura prefectului si a presedintelui consiliului judetean, Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie di Bucuresti, spre avizare;
4. Inaintarea intregii documentatii la Departamenul de Stat pentru Administratie Publica Locala, in vederea supunerii spre aprobare Guvernului.
Apreciem ca procedura de mai sus incalca flagrant principiul autonomiei locale, care presupune adoptarea tuturor masurilor ce vizeaza interesele locale, de reprezentantii colectivitatilor respective. In acest caz, hotararea consiliilor locale, practic nici nu isi produce efecte juridice, fiind o simpla operatie tehnico-materiala ce consta din insusirea unei propuneri.
In al doilea rand, comisia constituita din specialisti la nivelul fiecarui judet, prin ordin al prefectului, poate infirma pozitia consiliilor locale in domenii ce vizeaza exclusiv interesul localitatii respective. Conform cu art.4 al 2 din H.G. nr. 64/1993, comisia putand “restitui propunerea de stema autoritatii publice respective, in vederea reanalizarii”.
Pentru aceste situatii hotararile consiliilor locale devin lipsite de eficienta juridica, iar ineficienta este determinata in exclusivitate de considerente de oportunitate.
Procedura amintita mai are scaderea de a stabili trei grupuri de specialisti ce urmeaza a se pronunta asupra proiectului de stema:
- specialisti cooptati de consiliile locale initiatoare;
- specialisti numiti de prefect la nivel judetean;
- specialistii Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie din Bucuresti, carora li se solicita avizul.
Consideram de “lege ferenda” ca este necesara corelarea unei astfel de proceduri cu principiul autonomiei locale, mai precis cu plenitudinea de competenta a consiliilor locale in solutionarea problemelor de interes local. O atare corelare ar insemna recunoasterea competentei consiliilor locale in adoptarea propriilor insemne, fiind suficient in acest sens, avizul de specialitate al Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie.
De altfel, opinia noastra se bazeaza pe continutul art.20 al.1 din Legea nr.69/1991, care recunoaste dreptul de a reglementa al consiliilor locale, in domenii ce apartin interesului local “cu exceptia celor ce sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice.”
In cazul nostru trebuia sa intervina un act normativ - o lege - care sa introduca o atare exceptie de la principiul plenitudinii de competenta a consiliilor locale si nu o hotarare de guvern asa dupa cum s-a procedat.
Fara a ne impune o analiza a continutului actului normativ in integritatea sa, credem ca aceasta enumerare, fie ea si exemplificativa, scoate in evidenta ca Statutul oricarei localitati este o adevarata “Carte de vizita” a acesteia, care, pe langa elementele pur constatatoare cuprinde si o serie de dispozitii normative referitoare la:
- modul de organizare a referendumului local;
- infratirea cu alte localitati;
- bunurile si criteriile potrivit carora acestea pot fi date in administrarea unor regii autonome si institutii publice, sau pot fi inchiriate sau concesionate.
Statutul localitatii trebuie sa cuprinda o radiografie actuala a unitatii administrativ-teritoriale, de aceea el trebuie actualizat in partile ce marcheaza o dinamica mai accentuata.

C. Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene (ale comunei, orasului si subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiului Bucuresti)

Atributia de a organiza serviciile publice ale comunei, orasului, municipiului si judetului revin consiliilor respective, in temeiul art.21 lit d) si o), art.50-52 si 59 lit b) din Legea administratiei publice locale.
Ca o componenta a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune aprecierea interesului localitatii in functionarea unor asemenea servicii si adoptarea regulamentelor de organizare si functionare a acaestora, stabilindu-se atributiile si salarizarea personalului, cu respectarea dispozitiilor legale.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene poate fi surprinsa din perspectiva legii nr.69/1991 sau dintr-o perspectiva mai ampla, care cuprinde analiza mai multor acte normative.
Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene, Legea 69/1991 se referea doar la serviciile publice care fac parte din structura organizatorica a consiliilor respective fara a avea personalitate juridica.
Aceasta interpretare decurge din analiza art. 21 al.2 lit d) si o), art. 50, 51 si 59 lit b) din Legea administratiei publice locale.
Astfel, doua dintre atributiile principale ale consiliilor comunale, orasenesti si municipale in acest domeniu sunt:
- asigura buna functionare a serviciilor de gospodarire comunala, transport local si retele edilitare;
- organizeaza serviciile publice in conditii de oportunitate si eficienta.
Insa textele mai sus citate dau raspunsul la intrebarea: care este forma de organizare a acestor servicii?
Raspunsul la intrebare este dat de art.50-51 din Legea 69/1991, care face parte din structura Cap.IV -; Secretarul si serviciile publice locale, Sectiunea a 2-a -; intitulata sugestiv Serviciile publice ale consiliului local.
Prin art.50 se mentioneaza ca: “serviciile publice ale comunei sau orasului se organizeaza de catre consiliul local, in principalele domenii de activitate...”, iar art.51 aduce precizarea in conformitate cu care “angajarea si eliberarea din functie a personalului serviciilor publice locale se face de catre primar, in conditiile legii"”
Cele doua texte confirma faptul ca, prin expresia “servicii publice ale consiliului local”, legiuitorul s-a referit la serviciile de specialitate din structura consiliilor locale, deoarece, pe de o parte acestea neavand personalitate juridica, personalul lor este angajat si eliberat din functie de catre primar in calitatea sa de sef ierarhic, iar pe de alta parte in mod indiscutabil, textul nu se refera la serviciile publice girate de regiile autonome sau societatile comerciale, unde poersonalul este angajat de conducatorii unitatii respective. S-a aratat in literatura de specialitate ca una din formele de gestionare a serviciilor publice o constituie “administrarea printr-o regie autonoma, sau o institutie publica” (in cazul punerii in cvaloare a unui bun proprietate publica).
Este interesant de observat care este posibilitatea de apreciere, de catre consiliile locale a infiintarii regiilor autonome de interes local. In acest domeniu au intervenit in mod succesiv, Ordonanta nr. 15/1993 privind unele masuri pentru restructurarea activitatii regiilor autonome si Ordonanta nr.69/1994, referitoare la unele masuri privind organizarea regiilor autonome de interes local.
Primul act noramtiv, conditioneaza functionarea regiilor autonome de indeplinirea uneia din cele trei criterii ale activitatii lor: sa constituie monopol natural, sa fie de interes public, sa produca bunuri si sa presteze servicii esentiale pentru apararea tarii si sigurantei nationale.
In cazul in care regiile autonome, prin activitatea lor, nu se incadreaza in unul dintre aceste criterii, urmeaza a fi reorganizate in societati comerciale.
Analiza textului Ordonantei nr. 15/1993 ar putea duce la concluzia ca ea se refera doar la regiile autonome de interes national, lucru contrazis de art.3, care confera competenta de a reorganiza aceste regii atat Guvernului (cele de interes national), cat si consiliilor judetene, municipale, orasenesti si comunale (in cazul regiilor autonome de interes local).
In acest domeniu, aprecierea interesului local in ceea ce priveste organizarea si functionarea regiilor autonome a fost diminuata simtitor, fiind redusa la faptul constatarii indeplinirii criteriilor de mai sus.
Dupa reorganizarea activitatii regiilor autonome de interes local, in aceste conditii, Guvernul intervin in acelasi domeniu cu Ordonanta nr. 69/1994.
Sub aspectul pe care il studiem, actul normativ individualizeaza restrictiv domeniile de activitate unde se pot organiza servicii publice girate de regii autonome:
- alimentarea cu apa, canalizare si epurarea apelor uzate;
- producerea, transportul si distribuirea energiei termice;
- transportul urban in comun de calatori;
- administrarea si intretinerea fondului locativ, a pietelor, oboarelor, targurilor, a drumurilor comunale si a spatiilor verzi;
- construirea, intretinerea si modernizarea drumurilor si a podurilor de interes judetean (art.1).
Un alt element de noutate adus de Ordonanta nr. 69/1994 in organizarea regiilor autonome de interes local, este acela al unicitatii organizatorice exclusive, in sensul ca, in orasele ce au o populatie cuprinsa intre 30.000 -; 300.000 de locuitori, va functiona o singura regie autonoma. Exceptie de la aceasta regula sunt:
- orasele cu o populatie sub 30.000 de locuitori pot organiza servicii publice respective in structura organizatorica a consiliilor locale, respectiv ca serviciile publice de specialitate ale consiliilor locale;
- orasele cu o populatie de peste 300.000 de locuitori pot organiza pana la doua regii autonome si municipiul Bucurest, care poate organiza pana la trei regii autonome (art.2).
In cazul serviciilor publice ce nu sunt enumerate in art.1, autoritatile locale au posibilitatea fie sa organizeze societati comerciale care sa gireze serviciile publice respective, fie sa reorganizeze (sau sa organizeze) aceste servicii in cadrul propriei structuri organizatorice (art.4 si 12).
Regimul juridic al bunurilor aflate in patrimoniul regiilor autonome de interes local, este deosebit, dupa cum ele fac parte din domeniul public reglementat de art.135 din Constitutie sau sunt detinute cu titlu de proprietate. In cazul bunurilor apartinand domeniului public, regiile autonome exercita dreptul de administrare a acestora, motiv pentru care ele se evidentiaza in patrimoniul acestora in mod distinct de bunurile pe care le detin in proprietate (art. 1 si 2). In ambele cazuri, actele normative precitate, consideram ca restrang autoritatilor administratiei publice locale, dreptul de a aprecia interesul local, prin determinarea modului de exploatare si organizare a serviciilor publice de interes local.
Analiza continutului actelor normative precitate, privite in succesiunea lor, ne permite sa constatam o anumita tendinta a legiuitorului roman in determinarea formelor organizatorice ce realizeaza serviciile publice locale.
Astfel, daca primele norme de reorganizare economica -; continute in Legea 15/1990 -; s-au aplicat fara a lua in considerare notiunea serviciului public, legislatia care a urmat, a conditionat organizarea regiilor autonome printre altele -; de realizarea serviciilor publice.
Aceasta tendinta culmineaza cu recunoasterea regiei autonome ca fiind constituita si functionand in exclusivitate, in vederea realizarii unor servicii publice: alimentare cu apa, canalizare si epurarea apelor uzate, transportul urban in comun de calatori, administrarea si intretinerea fondului locativ.
O a doua tendinta este aceea a departajarii intre regiile autonome ce realizeaza servicii publice si societatile comerciale, aceste din urma forme organizatorice autonome, desfasurand activitate industriala sau comerciala.
Componenta organizatorica a autonomiei locale a constituit si obiectul controlului Curtii de Conturi a Romaniei, prilej cu care, nu in putine cazuri, au fost emise solutii contrare principiului autonomiei organizatorice.
Bunaoara, organele jurisdictionale ale Curtilor de Conturi au fost puse in situatia de a se pronunta daca se mai aplica unele dispozitii normative contrare si anterioare Legii nr.69/1991.
In aceste cazuri, pozitia Guvernului Romaniei este transata, apreciindu-se ca: “In baza acestei prevederi legale -; art.21 lit.d) din Legea 69/1991 -; n.a., consideram ca normativele de discutie ca fiind o situatie ce a generat litigii in majoritatea judetelor tarii.”
In esenta, prefectul judetului Timis a chemat in judecata Consiliul Local al Municipiului Timisoara, pentru a se dispune anularea Hot. Nr.16 din 23 februarie 1993, prin care s-a aprobat organigrama si numarul de personal ce lucreaza in serviciile publice ale Consiliului Local.
In sustinerea actiunii s-a aratat ca, hotararea atacata, incalaca dispozitiile Legii nr.40/1991, a H.G. nr.118/1992 si a Deciziei nr. 304/1993 prin nelegala majorare a numarului salariatilor si infiintarea a trei directii.
Respingand ca neintemeiat recursul Prefectului judetului Timis, instanta retine ca:
- Legea nr. 40/1991 nu poate constitui temei de drept al actiunii in anularea hotararii Consiliului local al Municipiului Timisoara, deoarece acest act normativ reglementeaza numai salarizarea personalului si nicidecum organizarea si functionarea lui;
-Prevederile H.G. nr.118/1992, potrivit carora numarul total de posturi la nivel judetean trebuie sa se incadreze in numarul de posturi existente la prefecturi, se refera numai la prefecturi si consilii judetene, fara a include consiliile orsenesti si municipale;
-Nu se poate trage concluzia ca infiintarea celor trei directii cuprinse in organigrama consiliului local este nelegala numai pentru ca nu sunt prevazute in anexa numarul 9 din Legea nr. 40/1991;
-In ceea ce priveste posibilitatea de plata a salariilor personalului ce urmeza sa fie incadrat potrivit noii organigrame, partea intimata a facut dovada surselor de venituri proprii pe care ii sunt trimise cu destinatii prestabilite.
Desi solutia instantei este corecta, ea sufera din punctul de vedere al motivarii in drept, in sensul ca instanta de contencios administrativ nu s-a referit la competenta exclusiva a consiliilor locale de a adopta organigrama si numarul de personal, neinvocandu-se nici un moment dispozitiile Legii nr.69/1991.
Consideram ca aprecierea legalitatii Hotararii Consiliului Local al Municipiului Timisoara trebuia facuta, in primul rand din perspectiva atributiilor conferite de Legea 69/1991, uramarindu-se daca nu cumva actele normative invocate sau aplicarea acestora -; sunt contrare Constitutiei Romaniei si Legii Administratiei Publice Locale, care in art.118 cuprinde precizarea in conformitate cu care: “orice dispozitii contrare se abroga pe data constituirii noilor autoritati ale administratiei publice locale”.
Intr-un plan mai general, consideram ca, reglementarea de principiu a plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale (art.21 al 1 din Legea nr.69/1991) in solutionarea problemelor de interes local presupune din partea instantelor judecatoresti sau celor apartinand jurizdictiilor speciale, ca, ori de cate ori se cere verificarea competentei consiliilor locale, sa se aiba in vedere in primul rand aplicarea acestui principiu, iar mai apoi sa se verifice daca legea nu a reglementat alta competenta, derogatorie de la regula de mai sus.
Nu este mai putin adevarat ca, analiza practicii jurisdictionale (judecatoresti sau cea reflectata de jurisdictiile speciale ale Curtii de Conturi a Romaniei), scoate in evidenta o alta dimensiune a dreptului administrativ actual: necesitatea corelarii permanente a dispozitiilor normative cu Constitutia Romaniei si cu legislatia organica post-revolutionara aparuta in domeniu. Astfel, daca in literatura de specialitate se vorbeste de “Constitutionalizarea contenciosului administrativ roman”, consideram ca ideea poate fi extinsa si la nivelul dreptului administrativ.
Avem in vedere incidenta art.150 (1) din Constitutie, care are urmatorul continut: “Legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii”.
Aceeasi analiza trebuie efectuata si in ceea ce priveste abrogarea unor dispozitii normative odata cu intrarea in vigoare a Legii nr.69/1991, care introduce principii diametral opuse in comparatie cu sistemul centralizat cunoscut anterior.
Cu toate acestea, spre exemplu, desi aprobarea bugetului localitatilor reprezinta o obligatie pentru consiliile respective, dispozitiile legale dau posibilitatea autoritatilor locale sa utilizeze bugetul ca instrument de planificare si satisfacere a necesitatilor colectivitatilor pe care le reprezinta prin stabilirea prioritatilor in utilizarea surselor bugetare, atragerea de noi venituri la bugetul local.
In momenul de fata, ca urmare a interventiei Ordonentei de urgenta nr. 22/1997, se utilizeaza in textul legii administratiei publice locale formula de “servicii publice ale orasului, comuunei si ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale Municipiului Bucuresti si al personalului din cadrul primariei” in cadrul Cap.IV -; Secretarul si serviciile publice locale, Sectiunea 2. In acelasi timp, este prezentata o alta distinctie, intre serviciile publice ale comunei, orasului, etc. acestea avand o organizare autonoma- intucat personalul acestora este numit de conducatorii acestor servicii, pe de o parte si serviciile administrative organizate in structura primariei, in cazul acestora personalul fiind numit de catre primar.

Componentele autonomiei functionale

Functional, autonomia locala se manifesta, in principal, prin competenta consiliilor locale si a primarilor in rezolvarea problemelor de interes local, fara interventia altor autoritati. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local. In plan juridic, autonomia functionala are doua surse normative: una legala si una regulamentara (art.72 si 73 lit.a) din Constitutie).

A. Initiativa in solutionarea problemelor de interes local

Inspirandu-se din principiile liberalismului politic, autonomia locala are la baza, printre altele, ideea ca insasi colectivitatile locale sunt cele care pot cunoaste cel mai bine propriile necesitati si drept urmare, sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.
De aceea, atat Constitutia Romaniei, prin art.120 (2), cat si Legea administratiei publice locale prin art.20, recunosc initiativa autoritatilor administratiei publice locale -; ca reprezentante ale colectivitatilor locale -; in solutionarea treburilor publice din comune si orase. Formularea din art.20 al.1 a Legii 69/1991 este cea mai cuprinzatoare insa:
“Consiliul local are initiativa si hotaraste, cu respectarea legii in problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice”.
Legea administratiei publice locale, prin modul de redactare a art.20 ce are ca obiect de reglementare determinarea competentei materiale a consiliilor locale, nu clarifica ce se intelege prin “probleme de interes local.
Dimpotriva, in cuprinsul articolului de mai sus, domina normele imperative si nu cele permisive, care sa cuprinda elementul de apreciere, de optiune, in procesul de satisfacere a unor interese colective.
Spre exemplu, intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991 si a Legii nr. 69/1991, pune in discutie nu numai atributiile ce revin unor autoritati, ci si caile de atac impotriva actelor emise de catre acestea. Este cazul aplicarii art.160 din Codul Familiei care dispune urmatoarele: “Deciziile autoritatilor tutelare pot fi atacate la autoritatea ierarhica superioara, care, potrivit legii, exercita atributii de indrumare si control”
Dupa cum se poate observa din continutul art. precizat, Codul Familiei consfinteste un sistem ierarhizat al organelor ce exercita atributii de autoritate tutelara. In acest caz, organul ierarhic superior avea competenta de a verifica acetele emise de birourile executive ale consiliilor populare in materie de autoritate tutelara impunand revocarea actului, modificarea lui sau chiar substituindu-se in atributiile organului controlat.

Un astfel de sistem a fost consacrat si de art. 28 al.1. pct.1 lit i. din Legea nr.57/1968, atunci cand afirma competenta comitetelor executive ale consiliilor populare judetene in ceea ce priveste indrumarea si controlul activitatii de stare civila, de autoritate tutelara si de ocrotire a minorilor, realizate de birourile executive ale consiliilor populare.
In virtutea art.160 din Codul Familiei, deciziile luate de birourile executive in exercitarea atributiilor de autoritate tutelara, puteau fi contestate la organul ierarhic superior, respectiv la comitetul executiv al consiliului popular judetean.
Totodata, in structura organizatorica a comitetelor executive ale consiliilor populare judetene existau servicii de autoritate tutelara desfasurata de birourile executive ale consiliilor populare.
Intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991 si a Legii nr.69/1991 a dus la abrogarea art.160 din Codul Familiei, intrucat continutul acestuia vine in contradictie cu principiul autonomiei locale care, printre altele, exclude relatia ierarhica.
Acest exemplu insa nu a fost intamplator deoarece, s-a dorit sa se scoata in evidenta un alt aspect al relatiilor care exista intre consiliile comunale, orasenesti si municipale, primarii localitatilor pe de o parte, si consiliile judetene, pe de alta parte si anume acela al mentinerii in structura organizatorica a consiliilor judetene a unor structuri functionale ce indeplinesc si in momentul de fata atributii de indrumare si chiar de control, asupra activitatii de autoritate tutelara si stare civila realizate de primari.
Mentionam ca structurile organizatorice respective corespund unei legislatii abrogate si ca in momentul de fata, intreaga responsabilitate a organizarii si functionarii serviciilor de stare civila si autoritate tutelara, apartine primarilor localitatilor.
Si in acst domeniu se impune interventia normativa a legiuitorului, intrucat tendintele de mai sus evidentiate in activitatea consiliilor judetene sunt motivate pe de o parte de pastrarea de catre serviciile functionale proprii a unui exemplar din registrele de stare civila incheiate de primarii localitatilor sau delegatii acestora si de necesitatea unei indrumari efective in domenii ce presupun o anumita tehnicitate, pe de alta parte.
Consideram ca, autonomia functionala are doua principale componente:
- plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti, municipale in solutionarea problemelor locale;
- determinarea consiliului local ca fiind un organism colegial ales democratic.
Componentele principale ale autonomiei locale decurg din continutul art.1 al.1 combinat cu art.20 al.1 din Legea administratiei publice locale. Elementul care reprezinta continutul principal al functionarii administratiei publice comunale, orasenesti si municipale este cel al plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local. Modul de functionare a consiliilor comunale, orasenesti si municipale este determinat in primul rand de competenta recunoscuta acestora si de natura colegiala sau unipersonala a autoritatilor publiice. Cu alte cuvinte, functionarea oricarui organ este corelata cu competenta recunoscuta acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale si materiale puse la dispozitie pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost infiintat.
In acelasi timp, caracterul colegial al unui organ genereaza anumite consecinte de ordin functional, cum ar fi conditia cvorumului si majoritatii necesare pentru adoptarea unei hotarari.

B. Plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale

Plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orsenesti si municipale este determinata de fundamentarea competentei materiale pe criteriul satisfacerii intereselor colectivitatilor locale. Sediul materiei este art.20.al 1 din Legea administratiei publice locale.
Plenitudinea de competenta a consiliilor in satisfacerea interesului local rezulta din:
-instituirea regulii in conformitate cu care consiliul comunal, orasenesc, municipal are initiativa si hotaraste in probleme de interes local;
-determinarea ca exceptie de la regula de mai sus, a cazurilor cand consiliul comunal, orasenesc, municipal nu are o asemenea competenta;
- conformitatea cu dispozitiile legale atat a regulii, cat si a exceptiei.
Mentionam ca, instituirea unor exceptii de la principiul plenitudinii de competenta a consiliilor locale se poate realiza numai prin lege organica, intrucat o asemenea masura ar afecta “regimul general privind autonomia locala” (art.72, lit.o) din Constitutie).
In practica administrativa insa, aplicarea principiului plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti, municipale este greu de realizat, deoarece legislatia administrativa actuala nu este corelata cu dispozitiile constitutionale si ale Legii administratiei publice locale. Astfel, desi acest principiu are o reglementare legala, pentru realizarea lui efectiva este necesara o reevaluare a legislatiei existente, care, promovand un sistem de organizare administrativa centralizat, a inversat aceasta regula, transformandu-se in exceptie.
Din continutul dispozitiilor art.71 lit.o) din Constitutie, se poate observa ca, in principiu, in ceea ce priveste reglementarea autonomiei locale, trebuie sa fim in prezenta a minimum doua legi.
O prima lege de natura organica, care sa reglementeze, sa jaloneze “un regim general” al autonomiei locale. Cum simpla determinare generala a unui asemenea regim juridic care consacra autonomia locala, nu este suficienta pentru asigurarea cadrului organizatoric, functional si gestionar al autonomiei, va trebui sa intervina o a doua lege care sa reglementeze in detaliu materia.
Sigur ca utilizarea unui asemenea procedeu legislativ -; de reglementare a unui domeniu prin intermediul a doua acte normative, unul cu continut general si unul de detaliu -; nu este de natura a simplifica intelegerea realitatii juridice, ci dimpotriva, accentueaza nota de incertitudine a unor asemenea constructii.
Din acest punct de vedere, reglementarea constitutionala o consideram excesiv de formalista si in acelasi timp, perfectibila. Remarcam ca organizarea administratiei locale, a teritoriului Romaniei, nu poate fi reglementata in afara unei conceptii cristalizate, inchegate, asupra autonomiei locale. O anumita conceptie asupra autonomiei, influenteaza direct modul de organizare a administratiei locale si chiar a teritoriului. Aceasta interdependenta ar impune o singura constructie normativa -; lege organica -; care sa reglementeze unitar si exhaustiv domeniile de mai sus.
Modul de formulare a art.72 lit. o) din Constitutie, prezinta insa pentru legiuitor si unele avantaje de ordin procedural.
In primul rand, consacrarea procedeului “etapelor de reglementare”, da posibilitatea legiuitorului sa reglementeze doar elementele generale ale autonomiei locale, lasand o anumita perioada de timp pentru cristalizarea conceptiei de detaliu asupra autonomiei locale (avem in vedere aici inclusiv aportul practicii judiciare).
Interventia unei legi-cadru este avantajoasa si atunci cand nu se doreste o reglementare exhaustiva primordiala asupra autonomiei locale, din diverse motive, cum ar fi lipsa unei majoritati parlamentare confortabile de natura a asigura adoptarea unui asemenea proiect legislativ.
Aceeasi lege-cadru a autonomiei locale, dat fiind caracterul ei de generalitate, de orientare, lasa la dispozitia legiuitorului ordinar subsecvent, un camp larg de optiune, in detalierea regimului autonomiei locale. Ori, o parte dintre aceste avantaje consideram ca au fost valorificate deja deoarece de la adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991 si pana in prezent, au intervenit mai multe acte normative in domeniile prevazute de art.72 lit o) din Constitutie. Din pacate insa ele s-au marginit la modificarea si completarea Legii administratiei publice locale si nu au constituit cadrul general de afirmare a autonomiei locale: ne referim la patrimoniul local, la regimul juridic al domeniului public, bugetele locale, regimul juridic al functiei si functionarului public etc.
Totodata, procedeul de mai sus, a creat posibilitatea Guvernului Romaniei de a interveni normativ in ceea ce priveste: administrarea domeniului public si privat al localitatilor, gestionarea serviciilor publice, protectia sociala realizata prin intermediul autoritatilor locale, sistematizarea teritoriului si a localitatilor utilizand ca forme de exprimare a dreptului ordonantelor si hotararilor de Guvern.
Aceste interventii normative limitate au insa o trasatura importanta: ele nu reflecta o conceptie unitara asupra autonomiei locale si nu permit extragerea din continutul lor a unor reguli generale.
Din punctul de vedere al practicii administrative, inexistenta unei legi organice si a uneia ordinare, de detaliu, privind autonomia locala, genereaza doua consecinte, ambele defavorabile unei eficiente administrari a interesului local.
O prima consecinta este aceea a aplicarii in paralel a doua tipuri de acte normative, anterioare si posterioare adoptarii Constitutiei din 1991. Cele doua tipuri de acte normative sunt contradictorii ca si sistemele pe care le reprezinta: organizarea centralizata excesiv sau cea descentralizata.
In fata celor doua sisteme normative, functionarii publici sunt nevoiti sa puna in permanenta problema constitutionalizarii dreptului administrativ. Numai ca simplul fapt al constatarii neconstitutionalitatii unor texte, ridica o alta problema: ce dispozitii normative sunt apliacabile din moment ce nu mai exista un alt act normativ care sa reglementeze materia.
Aceasta noua ipostaza, in care se afla functionarul public, conduce la doua tipuri de comportamente: un comportament activ si unul pasiv, acesta din urma fiind generat de situatia de incertitudine legislativa, moment in care functionarii respectivi isi pun problema raspunderii juridice pentru actele realizate.
Astfel, cea de-a doua consecinta consta in implicarea redusa a autoritatilor locale in solutionarea problematicii locale, avand in vedere incertitudinea in ceea ce priveste legislatia aplicabila.
In acelasi timp, consideram ca o constructie legislativa exhaustiva de natura organica, care sa reglementeze intregul sistem al autonomiei locale este de preferat, in rapart cu actuala reglementare a