Obiectivele capitolului

 

 

Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de rationalitate si de decizie. Dupa parcurgerea capitolului si, respectiv, dupa realizarea aplicatiilor de la sfarsitul lui, veti putea:

sa definiti conceptele de decizie si de rationalitate;

sa diferentiati intre conceptiile alternative asupra ideii de rationalitate; sa distingeti intre conceptele de decizie individuala si de decizie sociala; sa identificati situatiile in care se poate aplica modelul deciziei rationale;

sa identificati diferite stiluri de luare a deciziei; sa definiti modele alternative de luare a deciziilor.

 

 

Termeni cheie: rationalitate; decizie; analiza cost-beneficiu; rationalitate limitata; incrementalism; stiluri de luare a deciziilor.

 

 

Continutul capitolului:

 

a. Conceptul de decizie rationala

b. Critici ale modelului deciziei rationale c. Modele alternative ale deciziei

 

 

Teoriile care au ca obiect modul in care se iau deciziile sunt importante pentru ca ne permit sa intelegem relatiile complexe in care se produc si se aplica politicile publice. Pe baza lor vom putea sa abordam cazuri concrete si sa examinam comportamentul actorilor politici, precum si multiple probleme si situatii in care este nevoie sa se ia decizii.

Etapa de decizie din cadrul procesului de formare si aplicare a unei politici publice a primit o atentie deosebita indeosebi in anii '50 si '60, cand analizele se centrau pe modelele de luare a deciziilor in cadrul organizatiilor si, indeosebi, al institutiilor administratiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind

politicile publice: celrational si cel incremental. Ideea implicita in cele mai multe evaluari comparative ale celor doua modele a fost aceea ca:

modelul rational are mai curand un caracter normativ; altfel spus, el vizeaza felul in care

ar trebui sa fie luate deciziile pentru ca acestea sa fie acceptate ca „rationale”;

modelul incremental are mai curand un caracter descriptiv : el spune mai bine decat cel rational cum se fac realmente deciziile.

In anii '70 si in deceniile urmatoare cercetarile au urmarit sa dezvolte modele alternative de luare a deciziilor si chiar sa propuna modele integratoare.

a) Conceptul de decizie rationala

Decizia de a urma o anumita politica publica se caracterizeaza prin aceea ca: 1) ea este o etapa intr-un proces mai complex, acela de elaborare si de aplicare a unei politici publice; 2) ea consta in alegerea dintre un numar de alternative, identificate anterior, in procesul de formare a politicilor, a uneia care e considerata potrivita ca raspuns la o anumita problema publica; 3) alegerea implica mecanisme complexe: ea nu este numai o decizie tehnica, ci una inerent politica (Brewer, DeLeon, 1983: 179).

Vom incepe cu decizia individuala; apoi vom extinde analiza la alegerile colective.

Modelul actorului individual rational. Acest model presupune ca persoana individuala:

1) si-a stabilit scopurile, obiectivele pe care vrea sa le atinga:

2) are la indemana diferite mijloace pentru a atinge acele scopuri.

In acest model, distinctia dintre mijloace si scopuri este esentiala pentru intelegerea comportamentului de decizie al persoanei individuale. Scopurile se presupune ca sunt date, sunt alese de persoana inainte ca ea sa se angajeze in procesul de decizie. Sarcina care se afla in fata ei este de alta natura: ea trebuie ca, dintre toate mijloacele pe care le are la dispozitie pentru a-si indeplini scopurile propuse, sa le aleaga pe acelea care sunt cele mai eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Daca o

persoana alege acele mijloace, atunci ea se comporta rational.

Rationalitatea instrumentala: comportamentul rational consta in alegerea mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea scopurilor propuse.

Potrivit acestui model de alegere, intotdeauna cand este pusa in fata unei situatii de decizie, persoana individuala (actorul rational):

are date anumite obiective, scopuri;

are la dispozitie un numar de optiuni (alternative);

are la dispozitie un set de criterii cu ajutorul carora sa evalueze alternativele date; poate sa ordoneze aceste alternative in functie de criteriile avute; poate sa aleaga intre alternative pe cea mai buna, adica pe cea care permite cel

mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date;

in orice situatii similare, ea poate sa faca decizii similare.

De pilda, presupunem ca o persoana are de ales intre doua alternative, a si b. Ea stie ca prima alternativa produce rezultatul r₁, iar a doua produce rezultatul r₂; si mai stie ca valoarea primului rezultat e mai mare decat valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi nici o dificultate ca ea sa aleaga alternativa a: a r₁

b r₂

r₁ > r₂

Asadar: a > b (alternativa a este preferata alternativei b).

Sa observam ca in acest exemplu intalnim doua elemente esentiale ale procesului

de alegere. Mai intai, avem premise factuale sau descriptive: ca rezultatul r₁ este produs de alternativa a; si ca rezultatul r₂ este produs de alternativa b. Aceste premise sunt factuale in sensul ca, in principiu, putem ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar petrece daca am adopta alternativa a (sau alternativa b), sa determinam daca ele sunt adevarate sau false; daca, deci, realmente rezultatul r₁ este produs de alternativa a, iar rezultatul r₂ este produs de alternativa b. In al doilea rand avem insa o premisa precum: r₁ > r₂. Ea nu este factuala, ci de valoare: fiindca acceptarea ea nu depinde de ceea ce se intampla realmente sau nu, ci de altceva – anume de criteriile pe care noi le acceptam pentru a stabili ca un anumit rezultat este mai bun decat un altul.

Nu de putine ori jurnalistii sunt tentati sa adopte acest model al alegerii rationale:

ei presupun ca oamenii politici, persoanele care ocupa functii de conducere importante in structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori rationali atunci cand aleg o anumita politica publica. Pentru multi votanti, este mai confortabil sa presupuna ca primul ministru sau ministrii au la dispozitie intreaga informatie relevanta pentru

a

decide; ca au detectat optiuni intre care sa aleaga, iar intre acestea se gaseste si cea care e cea mai buna pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).

Acest model al comportamentului rational este exemplificat, dupa unii autori, in doua mari domenii ale activitatii umane: in economie si in administratie. Omul rational, asa cum este el descris de economisti, este cel: a) interesat in promovarea propriilor interese; b) capabil sa obtina intreaga informatie necesara (informatie perfecta); c) nu are limitari in procesarea acestei informatii; d) poate compara alternativele (si dispune de toate alternativele relevante); e) alege cea mai buna alternativa (este maximizator). Acest om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaza in administratia publica. In birocratiile moderne, autoritatea este ierarhica: deciziile se iau intr-un lant precis construit de supraordonare si de subordonare. Autoritatea este impersonala, iar intreaga activitate se bazeaza pe aplicarea unor proceduri si reguli precise. Un birocrat decide aplicand metodic, rational aceste reguli in cazuri particulare. Teoria clasica a birocratiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se bazeaza pe o distinctie esentiala: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernarii; birocratii le aplica – altfel zis, ei cauta sa gaseasca cele mai potrivite mijloace pentru a le realiza. Activitatea lor corespunde deci definitiei rationalitatii instrumentale.

Un exemplu de alegere complexa. Sa presupunem ca in orasulX exista un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, si care produce mari pierderi. In fata

decidentilor locali, precum si a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune problema alegerii intre trei alternative:

(a) sa pastreze status quo-ul, adica sa se continue subventionarea din bugetul statului a pierderilor. In acest fel, cei 12000 de salariati ai combinatului vor avea un venit mediu lunar de 1 milion de lei.

(b) sa inchida o parte a combinatului, asigurand astfel un salariu mediu de 1,5 milioane de lei pentru 7000 de salariati.

(c) sa ofere programe de reconversie profesionala pentru persoanele din combinat, astfel incat in medie un numar de 10000 persoane vor putea sa isi asigure un venit de 1 milion de lei pe luna (fie in combinat, fie gasindu-si noi slujbe in afara acestuia).

Daca masuram eficienta acestor trei alternative prin veniturile asigurate, observam ca prima produce ca rezultat (r₁) un venit lunar de 12 miliarde de lei; rezultatul celei de-a doua (r₂) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei; iar rezultatul celei de-a treia (r₃) este un venit lunar de 10 miliarde de lei. Ca urmare, politica de a pastra status quo-ul este cea care va trebui aleasa.

Problema care se ridica insa acum este ca cele trei politici au: 1) consecinte diferite in timp; 2) consecinte diferite asupra felului in care persoanele din orasul X vor vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite politici. Intr-adevar, cea de- a doua si mai cu seama a treia alternativa vor putea ca in timp sa conduca la rezultate mai bune decat prima, care in faza initiala a aplicarii are cele mai bune rezultate. Dar tot ele antreneaza costuri electorale! Iata un exemplu de evolutie posibila:

a r_r: venit lunar de 12 miliarde lei in 2001 r₄: venit lunar de 12 miliarde lei in 2005 r₇: 4 locuri in Camera Deputatilor in judet la

alegerile din 2004

b r₂: venit lunar de 10,5 miliarde lei in 2001 r₅: venit lunar de 13 miliarde lei in 2005 r₈: 2 locuri in Camera Deputatilor in judet la

alegerile din 2004

c r₃: venit lunar de 10 miliarde lei in 2001 r₆: venit lunar de 15 miliarde lei in 2005 r₉: 3 locuri in Camera Deputatilor in judet la

alegerile din 2004

Cum se observa, ordinea celor trei alternative se modifica, dupa cum luam in consideratie diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dupa criteriul veniturilor din anul de aplicare a politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:

a > b > c.

Dupa criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:

c > b > a.

Dar daca avem in vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferinta este:

a > c >b.

Aici apare o problema esentiala, careia o teorie a deciziei trebuie sa ii dea raspuns:

ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unica alegere intre cele trei alternative Cum putem agrega cele trei criterii mentionate intr-unul singur, astfel incat sa se poata opta pentru o anumita politica Aceasta problema va fi abordata pe larg mai jos. Pana atunci, sa mentionam deja una din dificultatile care apar. Sa presupunem ca hotaram ca, dintre

doua alternative, alternativa aleasa sa fie cea care e preferata sub mai multe criterii (in cazul nostru, sub cel putin doua). Atunci avem:

1) a este preferata lui b, intrucat sub primul si sub cel de-al treilea criteriu ea este considerata mai buna;

2) a este preferata lui c, intrucat sub primul si sub cel de-al treilea criteriu ea este considerata mai buna;

3) c este preferata lui b, intrucat sub al doilea si al treilea criteriu ea este considerata mai buna.

Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferata lui c, care la randul ei este preferata lui

b. Aceasta ordonare respecta ceea ce se numeste proprietatea de tranzitivitate a relatiei de preferinta. O relatie R este tranzitiva atunci cand: daca a este in relatia R cu c, iar c este in relatia R cu b, atunci si a va fi in relatia R cu b. Caci, cum se vede imediat, avem si: a este preferata lui b. E important sa observam insa ca atunci cand agregam, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferintele intre alternative, potrivit unor criterii independente, e posibil sa intalnim situatii in care proprietatea de tranzitivitate este incalcata. Dar atunci nu va mai fi posibil sa alegem in mod consistent o anumita politica: fiindca relatia de preferinta intre politici devine circulara. Ca lucrurile stau asa se poate vedea daca modificam exemplul dat mai devreme in felul urmator:

a r_r: venit lunar de 12 miliarde lei in r₄: venit lunar de 12 miliarde lei in r₇: 2 locuri in Camera

2001 2005 in judet la alegerile din 2004 Deputatilor

b r₂: venit lunar de 10,5 miliarde lei r₅: venit lunar de 11,5 miliarde lei r₈: 4 locuri in Camera

in 2001 in 2005 in judet la alegerile din 2004 Deputatilor

c r₃: venit lunar de 10 miliarde lei in r₆: venit lunar de 15 miliarde lei in r₉: 3 locuri in Camera

2001 2005 in judet la alegerile din 2004 Deputatilor

(Exemplul este prelucrat dupa Dunn, 1986: 272 – 274.)

Exercitiu:

aratati care este ordinea in care se pot aranja cele trei alternative, in functie de

fiecare din cele trei criterii;

aplicati criteriul de agregare a celor trei criterii mentionat mai devreme:

determinati, pentru fiecare pereche de alternative, care este cea preferata;

aratati ca este incalcata proprietatea de tranzitivitate a relatiei globale de

preferinta.

Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complexa dat mai sus ridica o

problema importanta: cum pot membrii unui grup interesat sa compare intre ele doua politici atunci cand cel putin doua criterii sunt considerate (de pilda, cresterile de venituri si numarul de locuri obtinute in parlament de partidul politic pe care il sustin). Ea are doua laturi:

1. Se poate gasi o masura comuna a celor doua criterii 2. Cum se pot compara intre ele preferintele individuale

Fiecare persoana individuala, inteleasa ca un actor rational, are o relatie de preferinta pe multimea alternativelor disponibile: ea prefera una alteia sau este indiferenta in raport cu ele. Cum putem sa determinam insa de aici care va fi preferinta sociala intre doua alternative Putem, desigur, sa atasam o masura pentru preferintele individuale, o „utilitate” individuala a fiecarei alternative. Si, asa cum am vazut, putem spune ca o

persoana prefera alternativa a alternativei b daca utilitatea lui a este mai mare decat utilitatea lui b.

Dar cum putem compara intre ele utilitatile pe care le ataseaza unei alternative persoane diferite Putem fi siguri ca ce inseamna o utilitate de 100 de unitati pentru o persoana inseamna acelasi lucru pentru o alta Ce poate sa insemne ca o persoana A este mai satisfacuta de o politica decat o alta persoana B sau ca A este mai fericita decat B Compararile interpersonale de utilitate sunt greu de admis (daca in general au sens) (Sen, 1987: p. 31). Exista insa si in acest caz o modalitate de a gandi felul in care se poate alege intre a si b, anume o regula de „unanimitate”:

Criteriul Pareto: daca o alternativa a nu este preferata de nici un membru al grupului alternativei b si cel putin un membru al grupului prefera pe b lui a, atunci alegerea grupului va fi b.

Desigur, acest criteriu este foarte slab si nu se poate aplica decat intr-un numar mic de situatii (asa cum am vazut, in majoritatea situatiilor in care e implicat publicul exista grupuri cu interese si optiuni diferite). De aceea, economistii au cautat un criteriu care sa permita unui grup sa favorizeze o politica, in ciuda faptului ca unii membrii ai grupului pierd prin aplicarea acesteia. Prin argumentele lui Kaldor si Hicks au ajuns la un criteriu potential paretian dupa care o politica poate fi adoptata in ciuda opozitiei celor care pierd, daca cei care castiga pot ipotetic compensa pierderile acestora, creand o situatie in care nimeni nu are de pierdut iar unii au de castigat. In practica acesta a evoluat intr-un criteriu fundamental al analizei cost-beneficiu: cand valoarea monetara neta a raportului dintre castiguri si pierderi ale partilor implicate se insumeaza, o suma pozitiva justifica adoptarea politicii. O astfel de suma presupune capacitatea unitatii monetare de a fi referential pentru comparatia interpersonala, ca o entitate inteleasa a avea valoare egala pentru orice persoana implicata.

In practica este insa, necesar sa agregam satisfactia pe care o au persoane diferite sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Exista cel putin trei metode in acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91)):

Metoda criteriilor masurabile obiectiv: de pilda, Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltate (PNUD) utilizeaza indicatori sociali precum speranta medie de viata, produsul intern brut, nivelul mediu de educatie etc. pentru a da o masura a bunastarii persoanelor dintr-o anumita tara.

Metoda gradelor de multumire sau satisfactie: in multe sondaje de opinie, oamenii sunt intrebati daca sunt multumiti de viata lor sau de activitatea politicienilor sau de relatiile in familie etc. Ei raspund pe o scala de tipul: „foarte multumit”, „multumit”, „nu prea multumit”, foarte nemultumit”. Aceste scale sunt folosite pentru a agrega raspunsurile; implicit se considera ca putem compara raspunsurile date de persoanele intervievate: putem sa numaram cate sunt foarte multumite si cate sunt foarte nemultumite.

Metoda economiei bunastarii (welfare economics): potrivit acestei metode, putem sa definim castigul in bunastarea individuala prin suma de bani pe care acea persoana ar fi

dispusa sa o plateasca pentru a obtine acea schimbare; iar pierderea pe care o sufera persoana ar fi masurabila prin suma de bani pe care ea ar solicita-o drept compensatie pentru acea schimbare. Aceasta metoda are avantajul de a combina criterii diferite intr-un singur

indicator: cel monetar al disponibilitatii de a plati. Acest indicator este observabil public

si este masurabil: e usor sa observam, de exemplu, ca o persoana e dispusa sa plateasca mai mult decat alta pentru a cumpara o bicicleta sau un apartament de bloc. Ca urmare, metoda nu intampina problema compararilor interpersonale. Ea permite asadar evaluarea optiunilor pentru anumite politici in functie de costurile si beneficiile pentru persoanele afectate.

Analiza cost-beneficiu este o metoda de a pune in balanta si de a evalua optiunile de politici in functie de costurile si de beneficiile lor.

Ca metoda generala, analiza cost – beneficiu cuprinde patru pasi (F. Fischer (1995: p. 36):

Este mai intai necesara stabilirea celor care platesc si a celor care beneficiaza de aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orase, judete sau de intreaga societate. In cele mai multe cazuri chestiunea este determinata de tipul de politica avuta in vedere. De pilda, in cazul politicilor de recalificare pentru someri beneficiarii sunt usor de determinat. Beneficiara a unei politici de mediu pentru diminuarea incalzirii planetare este populatia unei natiuni intregi, daca nu chiar a mai multor natiuni. De aceea, uneori se utilizeaza urmatoarea metoda: in loc sa se examineze beneficiile sau costurile unei politici in relatie cu un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdictii guvernamentale (precum zonele defavorizate), analiza costurilor si beneficiilor se face la nivelul ansamblului societatii pentru un intreg set de criterii sau preferinte.

Dupa identificarea grupurilor-tinta, trebuie atribuita valoarea monetara pentru resurse si pentru rezultatele politicii. In majoritatea studiilor, costurile se definesc in termenii bugetari transati de guvernare. Cele doua categorii majore de cheltuieli bugetare sunt reflectate in costuri

materiale (echipament, cladiri etc) si administrative (salarii etc.). Pe de alta parte, si beneficiile sunt masurate in