1.Conceptul de politica financiara. n7k9kn
Programul unui partid elaborat in perspectiva alegerilor, creioneaza alternativa
oferita de acesta electoratului pentru solutionarea problemelor cu care se confrunta
tara in perioada respectiva. Programul partidului victorios in alegeri
(sau a partidelor ce alcatuiesc coalitia guvernamentala), devine program de
guvernamant si el trebuie supus dezbaterii Parlamentului.
Acest program stabileste obiectivele economice, sociale si de alta natura, care
urmeaza sa fie realizate de echipa guvernamentala in perioada pentru care
a primit investitura, mijloacele necesare pentru realizarea acestora, precum
si de masurile de luat in acest scop. Programul guvernamental defineste
politica statului atat pe plan intern, cat si extern.
In cadrul politicii interne, un loc aparte ocupa obiectivele cu caracter
economic si social, ritmul cresterii economice in perspectiva imediata
si mai indepartata, proportiile si orientarea investitiilor brute de capital,
dimensiunea consumului in perioada de referinta, relatiile dintre sectorul
public si cel privat, curba somajului, indicele preturilor si tarifelor, evolutia
salariilor, pensiilor si a altor venituri fixe ale populatiei, actiuni privind
educatia si instructia, asistenta sociala si medicala, etc. La acestea se adauga
obiectivele si actiunile legate de apararea nationala, cresterea eficientei
activitatii desfasurate de organele de ordine, securitate civila si administratie.
Pe plan extern, se definesc relatiile politice, economice, tehnico-stiintifice,
culturale, militare si de alta natura cu statele vecine, cu celelalte state
de pe continent si din alte regiuni ale globului ,intentiile de cooperare si
colaborare, atitudinea fata de uniunile economice, aliantele militare si celelalte
organizatii si organisme internationale, pozitia de adoptat in probleme
privind mentinerea pacii, diminuarea incordarii din zonele fierbinti ale
lumii, lichidarea subdezvoltarii
Prin politica, in general, se intelege activitatea desfasurata de
clasele, de paturile sau grupurile sociale in lupta pentru realizarea
intereselor lor, precum si metodele si mijloacele cu ajutorul carora sunt promovate
aceste interese.
Atingerea obiectivelor stabilite reclama importante resurse financiare din partea
statului. Ineficienta resurselor poate sa constituie un handicap serios in
realizarea programelor sociale, economice, etc.
Metodele si mijloacele concrete privind procurarea si dirijarea resurselor financiare,
precum si instrumentele, institutiile si reglementarile financiare utilizate
de stat pentru influentarea proceselor economice si a relatiilor sociale, intr-o
etapa determinata, constituie comportamente ale politicii financiare a acesteia.
Politica financiara face parte integranta din politica generala a statului si
indeplineste un rol important in traducerea in viata a programelor
de: dezvoltare economica, promovare a progresului tehnic si stiintific, formare
profesionala, recalificare si reincadrare in munca a somerilor,
ocrotire a sanatatii populatiei, protectie sociala, dezvoltare a culturii, asigurare
a echilibrului ecologic, aparare nationala.
Politica financiara are o independenta relativa fata de politica statului din
celelalte domenii de activitate. Are obiectivele sale proprii si foloseste metode
si instrumente specifice pentru atingerea acestora. Politica financiara nu constituie
un scop in sine, ci este chemata ca impreuna cu politica economica,
sociala, monetara, sa contribuie la realizarea unor obiective de mare importanta
economica, de incontestabila utilitate sociala, de larg interes national, cu
profunde implicatii internationale, cu efecte benefice imediate sau la un orizont
mai indepartat.
Daca politica economica a statului si-a propus ca obiective dezvoltarea cu precadere
a ramurilor de varf ale industriei, introducerea progresului tehnico-stiintific
in economie, participarea mai larga a tarii la diviziunea internationala
a muncii, accelerarea ritmului de crestere economica, atunci si politica financiara
trebuie sa actioneze in aceiasi directie. Autoritatile publice trebuie
sa acorde sprijin financiar in conditii nerambursabile pentru crearea
infrastructurii necesare sau pentru modernizarea unor intreprinderi de
stat de interes national, fara resurse financiare proprii; sa creeze cadrul
organizatoric si juridic adecvat pentru acordarea de credite pentru productie
si investitii, din fondurile publice si private, intreprinderilor viabile,
indiferent de forma lor de proprietate; sa incurajeze cercetarea stiintifica,
sa acorde facilitati agentilor economici (fiscale) care organizeaza si finanteaza
singuri asemenea proiecte; sa protejeze interesele producatorilor autohtoni
impotriva concurentei straine neloiale si sa sprijine intreprinzatorii
nationali sa patrunda pe pietele straine cu ajutorul instrumentelor fiscale,
vamale si valutare.
Necesitatea asigurarii convergentei dintre politica financiara si cea economica,
poate fi ilustrata si cu alte exemple. Subventionarea de la buget a unor intreprinderi
publice dotate cu echipamente invechite, necorespunzator organizate si
prost gestionate, nu constituie o solutie viabila pentru redresarea financiara
a acestora si nici pentru sporirea productiei si a exportului.
Sintetizand obiectivele urmarite de stat in materie economica si
financiara , economistul francez, Allain Barrere, considera ca acestea sunt:
I realizarea bunastarii, securitatii sociale si justitiei sociale. Pe aceasta
baza, el defineste obiectivele politicii financiare.
I sa favorizeze progresul economic prin intermediul finantelor publice;
I sa regularizeze conjunctura prin impozite si investitii;
I sa realizeze justitia fiscala prin luarea in considerare a facultatilor
contributive.
Politica financiara actioneaza nemijlocit in sfera repartitiei. Prin modul
in care se infaptuieste repartitia, prin dimensiunile si destinatia
fondurilor constituite , politica financiara influenteaza si celelalte faze
ale reproductiei sociale: productia, schimbul si consumul.
Intre politica financiara si baza economica a societatii exista un raport
direct, un raport dialectic, care presupune legaturi stranse si interdependente.
Ca parte integranta a politicii generale a statului, politica financiara este
chemata sa contribuie la cresterea potentialului economic al tarii, la satisfacerea
cat mai deplina a nevoilor sociale ale populatiei.
Pentru indeplinirea in conditii cat mai bune a rolului ce
revine finantelor publice, politica financiara a statului trebuie adaptata cerintelor
fiecarei etape istoriceste determinate. Politica financiara a statului difera
in functie de interesele partidelor de la putere si de contributiile interne
si internationale specifice fiecarei perioade. Politica financiara difera de
la o tara la alta in functie de potentialul economic, de gradul de dezvoltare
economic, de resursele nationale de care dispune, de oranduirea sociala,
de metoda de conducere a economiei si de alti factori. Se intampla
ca tari dezvoltate cu economie de piata, cu traditii democratice, avand
la conducere partide de aceeasi coloratura politica, sa promoveze politici financiare
diferite. Intelegerea acestei deosebiri poate fi realizata numai printr-o
analiza atenta a conditiilor concrete din fiecare tara si a contextului international.
Experienta economica si financiara a altor tari poate oferi unele elemente de
judecata, anumite repere, dar nu retete gata elaborate care sa poata fi aplicate
de alte tari.
Principalele domenii de manifestare a politicii financiare a statului sunt:
1. domeniul cheltuielilor publice;
2. domeniul resurselor financiare publice, care vizeaza:
2.1.1. - venituri financiare ordinare cu caracter fiscal si nefiscal;
2.1.2. - resurse financiare extraordinare procurate pe calea imprumuturilor
contractate de stat, a emisiunii monetare, a privatizarii unor fabrici, uzine,
locuinte si alte bunuri proprietate de stat;
3. domeniul creditului bancar;
4. domeniul asigurarilor de bunuri, persoane si raspundere civila.
Aceste domenii sunt strans legate intre ele, se intrepatrund,
se completeaza reciproc. Politica financiara in sens restrans (limitata
la finantele publice) se interfereaza cu politica monetara, cu politica de credit
si cea de asigurari. In politica financiara nu se poate face abstractie
de existenta finantelor private alaturi de cele publice, de complementaritatea
dintre sectoarele public si privat, dintre stat, intreprinderi si banci.
2.Coordonatele politicii financiare in domeniul cheltuielilor publice
Politica promovata in domeniul cheltuielilor publice trebuie sa stabileasca
marimea, destinatia si structura optima ale acestor cheltuieli, sa defineasca
obiectivele ce trebuie atinse prin efectuarea diferitelor categorii de cheltuieli,
sa precizeze caile, metodele si instrumentele ce trebuie folosite pentru ca
obiectivele respective sa fie realizate cu minimum de efort financiar.
A.) Dimensionarea cheltuielilor publice presupune stabilirea marimii absolute
(volumul total exprimat in moneda nationala) si relative (ponderea in
PIB) a acestora.
Volumul total al cheltuielilor publice, prevazut pentru anul de plan, comparativ
cu cel realizat in perioada anterioara, arata tendinta de crestere, mentinere
sau diminuare al efortului financiar al statului.
Comparatia este utila si concludenta daca cheltuielile sunt exprimate in
preturi constante, altfel ea este deformata de fenomenul inflationist (cheltuielile
publice medii/loc. exprimate intr-o moneda de larga circulatie internationala
($) ajuta la compararea cu tari din acelasi grup sau diferit).
Ponderea cheltuielilor in PIB arata cat din acest produs este preluat
de colectivitatea nationala si utilizat pentru satisfacerea nevoilor sociale.
Experienta arata ca intre gradul de dezvoltare economica al unei tari
si marimea cheltuielilor publice ale ei, exista o corespondenta (directa).
Pentru a ajunge in esalonul tarilor dezvoltate trebuie sa actionam energic
pentru cresterea absoluta a PIB-ului. Pe masura cresterii acestuia vom putea
spori si ponderea cheltuielilor publice in PIB si marimea acestora pe
un locuitor. Cheltuielile publice in cea mai mare parte a lor sunt utilizate
in scop de consum si de investitii cu caracter neproductiv si numai intr-o
mica masura pentru obiective si actiuni economice productive. O preocupare de
cea mai mare insemnatate a organelor de decizie, in domeniul politicii
financiare a statului, trebuie sa fie circumscrierea cheltuielilor totale ale
societatii in limita resurselor ce pot fi mobilizate pe plan national.
Nici o societate nu trebuie sa consume mai mult decat produce- adevar
axiomatic.
Transpusa pe plan financiar, aceasta cerinta presupune mentinerea cheltuielilor
publice in limita resurselor ce pot fi mobilizate in conditii normale,
pe plan intern, fara sa se recurga la emisiune baneasca, ori la credite externe.
Apelul la emisiune baneasca fara acoperire duce la deteriorarea puterii de cumparare
a monedei, la scaderea nivelului de trai al populatiei, iar contractarea de
credite externe pentru consum determina cresterea datoriei externe si a poverii
financiar-valutare a tarii.
B.) La stabilirea destinatiei cheltuielilor publice este necesar sa se porneasca
de la nevoile sociale ce trebuie satisfacute cu prioritate pe seama resurselor
publice. Stabilirea corecta a optiunilor si prioritatilor influenteaza ritmul
cresterii economice, gradul de satisfacere a nevoilor de trai, materiale si
spirituale ale populatiei si a celorlalte nevoi obstesti.
In conditiile economice de piata, politica financiara a statului va trebui
sa asigure:
I realizarea obiectivelor de politica economica nationala: stimularea progresului
tehnic si stiintific in toate ramurile economiei nationale, sprijinirea
dezvoltarii economice a tuturor regiunilor tarii, asigurarea ocuparii fortei
de munca, incurajarea initiativei, creativitatii si competitivitatii,
mentinerea stabilitatii monedei nationale.
I realizarea obiectivelor de politica sociala: ridicarea nivelului de instruire
si cultura al populatiei, formarea profesionala a fortei de munca, cresterea
numarului specialistilor cu pregatire superioara, imbunatatirea asistentei
medicale si sociale, asigurarea conditiilor necesare pentru educatie fizica
sport si petrecerea timpului liber, protectia mediului inconjurator, imbunatatirea
calitatii vietii in general.
I buna functionare a institutiilor chemate sa asigure ordinea publica, democratia,
respectarea drepturilor omului, apararea tarii, dezvoltarea relatiilor cu celelalte
state, satisfacerea celorlalte nevoi obstesti.
In perioada de tranzitie, politica financiara va trebui sa sprijine procesul
de restructurare de ramura a economiilor si intreprinderilor prin stimularea
acelora care se angajeaza in sporirea productiei utile societatii, cu
performante ridicate, eficiente si competitive pe plan international; restrictionarea
marilor consumatori de materii prime, combustibili si energie (influenteaza
negativ mediul inconjurator).
La repartizarea VN este imperios necesar sa se asigure un raport judicios intre
investitiile cu caracter productiv si cele cu destinatie neproductiva sau indirect
productiva, intre consumul individual si cel social.
Trebuie continuat cu stabilirea cheltuielilor publice pe destinatii: sanatate,
invatamant, cultura, asigurari si asistenta sociala, actiuni economice,
aparare. La fiecare: salarii si alte drepturi de personal, materiale si servicii,
transferuri si subventii, investitii si alte cheltuieli de capital, etc.
Luarea in considerare a unei majorari de salarii, pensii, ajutoare sau
alte transferuri catre persoane fizice fara acoperire cu marfuri si servicii
nu face decat sa submineze echilibrul monetar, sa accentueze procesele
inflationiste.
C.) Faptul ca resursele financiare, ca de altfel si cele valutare ori materiale,
sunt limitate, iar destinatiile sunt concurentiale, reclama utilizarea lor in
conditii de maxima eficienta. Intereseaza atat eficienta economica a fondurilor
utilizate, acolo unde se poate masura, cat si eficacitatea sociala a fiecarui
buget cheltuit pentru invatamant, sanatate, cultura, etc.
La angajarea cheltuielilor pentru realizarea unui obiectiv sau a unei actiuni,
trebuie sa se examineze cu atentie toate solutiile susceptibile a fi luate in
considerare in vederea alegerii variantei optime, care prezinta cel mai
avantajos raport intre efortul solicitat si efectul obtinut de pe urma
acestuia. Politica financiara trebuie sa urmareasca cresterea sistematica a
eficientei tuturor cheltuielilor.
D.) Pentru a obtine o eficienta cat mai inalta in utilizarea
fondurilor publice, pe langa dimensionarea si repartizarea judicioasa,
este nevoie de stimularea beneficiarilor prin metode de finantare si gestionare
ori prin alte instrumente specifice. Acest lucru poate fi realizat prin alegerea
metodei de finantare adecvate: autofinantare cu completarea resurselor proprii
pe seama creditului, auto finantarea cu completarea resurselor proprii pe seama
alocatiilor bugetare, finantare integrala cu titlu definitiv si nerambursabil din fondurile bugetare
sau extrabugetare dupa caz.
Se pot obtine rezultate pozitive prin inlocuirea finantarii directe, totale
sau partiale din functiile publice, cu acordarea de stimulente fiscale, celor
ce asigura acoperirea anumitor categorii de cheltuieli pe seama propriilor resurse.
3.Coordonatele politicii financiare vizand procurare resurselor financiare
publice.
Politica promovata in domeniul resurselor financiare publice trebuie sa
stabileasca volumul si provenienta resurselor ce pot fi procurate, de stat,
in conditii normale la fondurile sale financiare, metodele de prelevare
ce urmeaza a fi utilizate, precum si obiectivele ce trebuie atinse de instrumentele
fiscale folosite in procesul constituirii fondurilor respective.
1) Volumul resurselor financiare de care statul are nevoie pentru indeplinirea
functiilor si sarcinilor sale, este indicat de cuantumul cheltuielilor publice
aferente perioadei considerate. Intre volumul cheltuielilor considerate
indispensabile pentru satisfacerea nevoilor sociale (cererea de resurse financiare)
si volumul resurselor financiare posibile de procurat pe plan intern (oferta
de resurse), nu intotdeauna exista o concordanta deplina: fie cererea
de resurse este mai mare decat oferta, fie invers. Neconcordanta dintre
aceste marimi se poate localiza la nivelul administratiei centrale de stat,
la cel al unitatilor administrativ teritoriale, al asigurarilor sociale de stat
sau al unor fonduri extrabugetare. Asemenea discrepante evidentiaza stari de
dezechilibru financiar ce trebuie prevenite si lichidate.
Volumul resurselor financiare susceptibile de a fi mobilizate la fondurile publice
este cu atat mai mare, cu cat economia nationala este mai puternic
dezvoltata, iar activitatea desfasurata de agentii economici mai eficienta.
Pe masura ce creste PIB-ul ce revine in medie pe un locuitor, creste si
ponderea resurselor financiare ce pot fi prelevate la fondurile publice.
In tarile dezvoltate, in care o buna parte din cheltuieli cu caracter
social (pentru invatamant, cultura, sanatate, asigurari sociale)
se suporta direct de beneficiarii acestora, de agentii economici, biserici,
fundatii si alte asociatii fara scop lucrativ, se fac prelevari mai mici de
resurse financiare la fondurile publice.
Volumul resurselor financiare prelevate la fondurile publice depinde nu numai
de gradul de dezvoltare economica a tarii, ci si de solutiile adoptate de autoritatile
publice cu privire la modul de satisfacere a nevoilor sociale si de finantare
a cheltuielilor pe care le antreneaza.
2) Provenienta resurselor financiare: organele de decizie au 2 alternative,
fie sa opteze pentru folosirea de resurse interne ce pot fi procurate pe plan
national, fie sa apeleze la resursele externe, ce pot fi atrase din afara. Nu
poate fi vorba de o optiune care sa se bazeze exclusiv pe resursele straine,
ci numai de completare a resurselor interne cu resurse externe.
In orice tara satisfacerea nevoilor sociale trebuie sa se bazeze in
primul rand pe pe fortele sale proprii si numai in subsidiar pe
mijloace straine. Decizia de procurare a unor resurse din strainatate pentru
acoperirea cheltuielilor publice, avand un dublu caracter, financiar si
valutar, trebuie riguros motivata pentru a evita indatorarea tarii (pentru
scopuri neproductive)
Resursele financiare interne pot proveni in proportii diferite de la sectoarele:
public, privat sau de la populatie, in functie de structura de proprietate
din economie. Organele de decizie pot promova o politica financiara care trateaza
pe picior de egalitate pe toti agentii economici, sau una preferentiala, care
favorizeaza o anumita forma. In primul caz, la venituri egale contributia
financiara este egala, in al doilea caz ea este relativ mai mica pentru
sectorul privilegiat. Diferentierea contributiei mai poate fi facuta in
functie de forma juridica a intreprinderii (Societati de persoane sau
capital), dimensiunea intreprinderii (mica, mijlocie, mare), ramura careia
ii apartine, zona geografica in care este amplasat sediul acesteia
(in tara sau strainatate).
Egalitarismul (antichitate si evul mediu) se intalneste sporadic
in epoca moderna. Diferentierea contributiei, larg aplicata in secolul
nostru, are la baza diferite criterii:
I puterea contributiva a platitorului (necasatorit, vaduv, divortat, casatorit,
cu sau fara copii sau alte persoane in intretinere, varsta,
etc.)
I capacitatea de munca (integrala, partiala, incapacitate totala)
I grupa socio-profesionala careia ii apartine (salariat, pensionar, liber-profesionist,
fermier, comerciant).
3) Numarul si tipul canalelor (modalitatilor) de prelevare a contributiei
la fondurile publice. In ce priveste numarul sunt de luat in considerare
2 solutii: a) folosirea unui singur canal sau a mai multora. Prima solutie nu si-a gasit
aplicabilitate in practica. b) folosirea mai multor canale (de ordinul unitatilor sau chiar zecilor) satisface
mai bine exigentele practicii, permite o mai buna solutionare a problemelor
financiare, mai mult decat numarul conteaza tipul canalelor, felul instrumentelor
de prelucrare.
Contributia poate imbraca forma: a. impozitelor si taxelor stabilite in mod individual pe persoane fizice
si juridice, in functie de venit (profit), avere (activitate neta) sau
de alte criterii si percepute la termene dinainte stabilite; b. impozite si taxe percepute la vanzarea de bunuri sau prestarile de
servicii, la importul sau exportul de produse, etc, fara ca acestea sa fie in
prealabil repartizate pe platitori.
Marimea acestor impozite, suportata de o anumita persoana, depinde de consumul
acesteia si nu de puterea ei contributiva.
Cele 2 tipuri de impozite si taxe sunt dimensionate si percepute in mod
diferit; este necesar ca organele de decizie sa cunoasca exact caracteristicile
acestora, mecanismele lor de functionare si impactul pe care-l produc la introducerea
fiecarui impozit sau la modificarea celor existente. Asezarea judicioasa a impozitelor
si taxelor constituie una din cele mai importante probleme ale politicii financiare
a statului, deoarece ea afecteaza interesele tuturor categoriilor sociale si
ale tuturor agentilor economici.
4) Impozitele si taxele constituie nu numai metode (canale) de preluare a
unor resurse financiare la fondurile publice, dar si de instrumente (parghii
financiare) de influentare a proceselor economice.
Ele trebuie concepute incat sa raspunda si cerintelor de influentare
a activitatii economice intr-o anumita directie:
- sa incite agentii economici la efectuarea de investitii productive in
anumite ramuri economice;
- la crearea de noi locuri de munca;
- la ridicarea nivelului calitativ si a competitivitatii produselor;
- sa stimuleze producatorii agricoli sa sporeasca productia agricola vegetala
si animala pentru acoperirea nevoilor pietii interne si pentru export;
- sa dezvolte sericicultura si apicultura;
- sa lucreze pamantul incat sa obtina randamentul maxim la
hectar;
- sa franeze scoaterea terenurilor din circuitul agricol si silvic;
- irigatii, desecari, etc.
Impozitele pot fi folosite si ca instrumente de realizare a unor obiective de
ordin social, sanitar, demografic sau de alta natura.
5) Veniturile provenind de la sectorul public dupa modul de organizare si
gestionare:
- dupa modelul intreprinderilor private (ca S.C.);
- dupa modelul adaptat la specific (ca R.A.);
- dupa modelul institutiilor publice (ca unitatile economice in regim
bugetar).
In functie de solutia adoptata se stabilesc si relatiile acestora cu bugetul.
Daca unitatile economice de stat sunt rentabile, organele de decizie trebuie
sa stabileasca daca ele varsa la buget intregul profit realizat, numai
partea care depaseste nevoile proprii de dezvoltare si functionare sau o suma
stabilita potrivit legislatiei fiscale, independent de nevoi.
6) Problema echilibrului financiar. Organele de decizie trebuie sa-si fixeze
pozitia in legatura cu eventualele neconcordante ce apar intre volumul
cheltuielilor necesare a fi acoperite de la fondurile publice si volumul resurselor
posibile de mobilizat la acestea.
Atunci cand organele de decizie sunt adepte ale unei politici de echilibru
financiar, pentru acoperirea eventualelor deficite, acestea contracteaza imprumuturile
de stat, evitand apelul la emisiunea monetara care provoaca fenomene inflationiste.
In situatia cand autoritatile considera deficitele bugetare ca un
fenomen normal sau le folosesc in mod deliberat pentru acoperirea diferentei
dintre cheltuielile si veniturile publice, acestea folosesc deopotriva emisiunea
monetara si imprumuturile de stat.
7) Contractarea de imprumuturi ridica multiple probleme de politica financiara: din ce resurse se ramburseaza, pentru ce scopuri vor fi folosite,
pe ce termen si in ce conditii se contracteaza, daca este insotit
de conditii economice, politice, militare, etc.
De acestea depinde reusita actiunii de contractare a imprumutului, efortul
financiar reclamat de rambursarea acesteia si plata dobanzilor aferente,
eficienta actiunii finantate pe seama imprumutului.
Politica financiara presupune nu numai stabilirea obiectivelor urmarite intr-un
domeniu sau altul, precum si mijloacele pentru atingerea acestora, dar si analiza
critica a rezultatelor obtinute prin promovarea sa in vederea corectarii
eventualelor carente, neajunsuri, greseli ivite sau comise pe parcurs.