Obiectivele

 

 

 

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor si rolul analistilor de politici. De asemenea, vor fi mentionate principalele tipuri de abordari ale influentei statului asupra procesului de infaptuire a politicilor. Dupa parcurgerea acestui capitol si efectuarea intrebarilor si aplicatiilor cu care se incheie, veti putea: sa deosebiti intre analiza politicilor si alte abordari ale procesului de infaptuire a

politicilor;

sa definiti principalele functii ale statului modern;

sa identificati in analizele politicilor abordarile pluraliste, elitiste sau marxiste;

sa recunoasteti principalele tipuri de modele ale politicilor.

 

 

Termeni cheie: analiza politicilor; analisti de politici; pluralism; elitism; marxism; model al unei politici. .

 

 

Continutul:

 

a. Analiza politicilor

b. Statul si politicile publice c. Modele ale politicilor

 

 

 

 

a) Analiza politicilor

Studiul sau analiza politicilor reprezinta o preocupare relativ noua (chiar daca, desigur, guvernarile se confruntasera si inainte cu problemele privind infaptuirea politicilor); originile sale se afla in anii imediat urmatori celui de-al doilea razboi mondial. Cel putin doua surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:

a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, in tari diferite, s-a confruntat guvernarea. Cresterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au facut necesara utilizarea in elaborarea si in implementarea politicilor a unor tehnici si abilitati care presupuneau o intelegere specializata.

b) Cresterea preocuparilor cercetatorilor, in special a celor din universitati, pentru studiul politicilor publice: in cazul multor cercetatori din stiintele politice si administrative, ideea de a aplica teoriile formulate in „rezolvarea” problemelor sociale – nu numai a celor economice – a motivat in mare masura incercarea lor de a gasi punti intre stiinta si guvernare, intre cunoastere si practica. Desigur, procesul nu a fost unul lin, si nici nu a existat o explozie imediata a

cercetarilor de acest tip. Abia in anii '70 si mai cu seama in anii '80 domeniul a capatat o identitate bine definita (prin dezvoltarea programelor de studii – in special de master –, prin publicarea de studii de specialitate in reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordari teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existenta unei stiinte a politicilor.

Asa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), stiinta politicilor are trei trasaturi definitorii:

este multidisciplinara: aplica metode si cunostinte din domenii diferite, precum studiul institutiilor politice, stiintele economice, teoria organizatiilor, drept, administratie, statistica etc.;

este orientata spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (si adesea steril), ci se orienteaza spre problemele lumii reale, cautand solutii acestora;

este explicit normativa: e o stiinta care isi asuma explicit faptul ca nu poate fi absolut obiectiva; in analiza actiunii guvernamentale ea face apel la valori alaturi de tehnici, la scopuri alaturi de mijloace. Dupa Lasswell, stiinta politicilor are ca directie „imbunatatirea cunoasterii necesare imbunatatirii practicii democratiei. Intr-un cuvant, accentul cade pe stiinta politicilor intr-o democratie, in care scopul fundamental este demnitatea umana, in teorie ca si in practica” (Lasswell, 1951: p. 15).

Ce este analiza politicilor Ca in orice domeniu al cunoasterii, e foarte greu de dat

o definitie care sa acopere toate preocuparile pe care le au specialistii recunoscuti. Pentru inceput, uneori e mai cu folos sa indicam mai multe definitii. Avantajul este acela ca astfel ne putem face o imagine mai generala asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este:

o disciplina care foloseste multiple metode de cercetare si de argumentare pentru a produce si a transforma informatia relevanta pentru politici care poate fi utilizata in contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);

o recomandare facuta clientului, relevanta in deciziile publice si intemeiata pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);

un proces prin care identificam si evaluam politici si programe alternative care urmaresc sa diminueze sau sa rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);

o arta si un mestesug: e o arta, pentru ca solicita intuitie, creativitate si imaginatie pentru a identifica, defini si construi solutii la probleme; si este un mestesug, pentru ca solicita stapanirea unei cunoasteri metodologice, tehnice si interdisciplinare in domenii care merg de la economie la drept si la politica, la comunicare, administratie si management. Pe scurt, este o abordare orientata spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

O modalitate folositoare pentru a intelege ce este o anumita disciplina intelectuala este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai putin apropiate: invatam mai bine ce este ea daca stim ce nu este. Sa comparam asadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academica in stiintele sociale; 2) planificarea; 3) administratia publica traditionala; 4) jurnalismul (a se vedea si Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).

Obiectivul major „Clientul” Stilul comun Constrangeri de timp Slabiciuni

Cercetarea academica in stiintele Elaborare de teorii pentru a Adevarul”, asa cum e definit Metode riguroase pentru a rare adesea este irelevanta in deciziile pe care le iau

sociale intelege societatea el in cadrul disciplinei; alti cercetatori construi si evalua teoriile guvernantii

Planificarea definirea si atingerea unei stari dezirabile „interesul public” reguli si norme profesionale; presiune mica, atunci cand se atunci cand procesul

specificare a obiectivelor de atins are in vedere un viitor mai politic e ignorat, e mai degraba o

viitoare a societatii indelungat

suma de dorinte

Administratia publica realizarea eficienta a „interesul public”, asa cum apare managerial si legal constrangeri de timp (de excluderea alternativelor care nu se

traditionala programelor stabilite in exemplu, in stabilirea si

acesta in programele stabilite incadreaza in program

procesul politic executarea bugetelor),

alaturi de decizii rutiniere

Jurnalismul concentrarea atentiei publicul descriptiv termene foarte precise lipsa de analiza si de moderatie

publicului asupra

problemelor societatii

Cercetarea in stiintele sociale de tip „academic”, asa cum se desfasoara in universitati, este putin legata de cerintele imediate ale societatii. Cercetarea academica are propriile sale constrangeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile in comunitatea stiintifica respectiva. Desigur, uneori ideile dezvoltate in lumea universitara pot sa aiba un rol important in schimbarea imaginii decidentilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevanta directa asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor isi propune acest lucru drept obiectiv central.

Planificarea a reprezentat un raspuns la limitarile, neimplinirile, imperfectiunile pietei libere, ca si la dificultatile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea generala este aceea de specifica obiective care sa conduca la o societate mai buna si, in al doilea rand, de a determina caile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o

centralizare a autoritatii in vederea formularii si aplicarii planurilor respective. Ea are doua mari slabiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele si mijloacele: asa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma sa fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu cat sa creasca industria producatoare de

produse alimentare sau de pantofi sau de sanii), insa ele nu aveau cum sa stabileasca un

raport eficient intre productie si dorintele consumatorilor; 2) pentru a fi eficienta, planificarea necesita prelucrarea unei cantitati uriase de date, privitoare la toti actorii economici – ceea ce este efectiv imposibil.

Adesea, atunci cand vorbim despre planificare, ne vine in minte planificarea socialista, al carei esec a fost consfintit la sfarsitul anilor '80. Si o lunga perioada de timp spectrul ei a impiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai putin ambitioase de planificare. (Chiar cuvantul „planificare” este evitat.) Dar anumite modalitati de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheama planificarea urbana. Daca ne uitam la ceea ce s-a construit in orasele noastre in ultimul deceniu, observam lipsa oricarei conceptii. De aceea, programele recent formulate de Agentia Nationala

a

Locuintelor, de construire planificata a unor cartiere rezidentiale, incearca sa indrepte o astfel de situatie. O planificare care tine seama de public, care isi propune obiective concrete, nu foarte ambitioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.

Administratia publica traditionala s-a bazat pe distinctia fundamentala dintre mijloace si scopuri. Scopurile, se argumenteaza, sunt stabilite de factorul politic: reprezentantii alesi sunt cei care determina obiectivele, unde trebuie sa se ajunga. Functionarii publici trebuie doar sa gaseasca cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplica (sau le administreaza). Organizarea administrativa, a carei unitate este – asa cum am vazut in capitolul anterior – biroul, dezvolta proceduri formale, rutiniere, norme si reguli prin care programele sunt aplicate.

Complexitatea administratiei publice contemporane face ca acest model sa fie astazi putin adecvat realitatii. In practica formularii politicilor, nu e posibil sa facem o distinctie ferma, clara intre stabilirea scopurilor si alegerea mijloacelor. Apoi, cresterea rolului guvernarii face ca in formularea alternativelor, in compararea si selectarea acestora, in aplicarea politicilor functionarii publici sa aiba un rol tot mai important. In sfarsit, profesionalizarea crescanda a administratiei publice a crescut rolul expertizei de specialitate in procesul de infaptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este furnizata de functionarii publici. Aceste transformari sunt deja incorporate in „noua” administratie publica, numita uneori si „management public”. In aceasta noua paradigma de intelegere a administratiei publice, analiza politicilor este o componenta importanta a pregatirii functionarilor publici.

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991):

1. Accentul pe managementul profesional in sectorul public: managerii publici trebuie lasati

sa faca management.

2. Standarde si masuri de performanta explicite: obiectivele trebuie definite, iar tintele

stabilite.

3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmarite rezultatele, mai degraba decat

procedurile.

4. Schimbare spre dezagregarea unitatilor din sectorul public: spargerea unitatilor mari in

altele mai mici, finantate separat, definite in raport cu produsele urmarite.

5. Schimbare spre o mai mare competitie in sectorul public: accent pe contracte, pe

proceduri de licitatie publica.

6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a

serviciului in sectorul public spre flexibilitate in angajare si in recompense.

7. Un accent pe disciplina si parcimonie in utilizarea resurselor.

E important sa comparam jurnalismul cu analiza politicilor, chiar daca, desigur, diferentele sunt foarte mari. (Pe de alta parte, sa nu confundam analiza politica cu analiza politicilor; nici „analistul politic” care scrie editoriale – uneori zilnic – in diverse ziare cu analistul de politici!) Ziaristii se concentreaza asupra faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni stiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier si nu are caracteristicile senzationalului). De asemenea, chiar cand scriu despre politicile publice, ziaristii sunt mai putin interesati de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate. Pe de alta parte insa, rolul mass media in procesul de infaptuire a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contributie mare in stabilirea agendei; in promovarea principalelor optiuni alternative, in diseminarea informatiei catre grupurile interesate de o problema etc.

Analiza politicilor reprezinta un alt mod de abordare a procesului de infaptuire a politicilor. Exista doua mari tipuri in care ea se poate realiza:

a) ca analiza a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitara) care vizeaza in principal studierea, intelegerea teoretica a procesului de infaptuire a politicilor;

b) ca analiza pentru politici: o activitate practica (de multe ori solicitata de un client), care vizeaza solutionarea unei probleme concrete.

Nu exista insa o granita rigida intre cele doua tipuri de a realiza analiza politicilor; mai degraba, activitatea efectiva pe care o desfasoara un analist se gaseste undeva pe un continuu intre doua extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):

Analiza a politicilor Analiza pentru politici

 

 

Analiza modului in care Analiza a Monitoriza- rea si Informatii in Sustinerea politicii

e determinata o politica continutu- lui politicii evaluarea politicii sustinerea politicii

 

 

 

 

 

Analistul ca actor politic Actorul politic ca analist

 

 

In capatul din stanga avem analize ale modului in care e determinata o politica: cum este facuta o politica; de ce; cand ; pentru cine. Urmeaza analize ale continutului politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului in care ea se leaga de alte politici, sau critica ei.

Monitorizarea si evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului in care politicile sunt aplicate, prin comparatie cu scopurile, obiectivele propuse si prin impactul lor asupra problemei.

Inspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai intai, informatii folositoare pentru sustinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea si aplicarea politicii, de exemplu prin cercetarea situatiei (a problemei insesi si a contextului politic in care e formulata politica), prin examinarea si compararea alternativelor sau prin propunerea de alternative noi. In sfarsit, sustinerea politicii cuprinde cercetari, argumente elaborate cu scopul direct si precis de a influenta agenda politicilor din interiorul sau din exteriorul guvernarii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii politici pot in acest caz sa actioneze ca analisti de politici).

Dezvoltarea cercetarilor de acest tip a fost motivata de un ideal (iluminist) potrivit caruia stiinta – in particular stiinta politica aplicata – poate sprijini (daca nu chiar inlocui in unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamentala aflata in spatele lor era aceea ca putem aplica metodele stiintifice in intelegerea problemelor sociale; ca, folosindu-le, putem analiza optiunile posibile; si ca, aplicandu-le, putem decide intr-o modalitate rationala (si, de aceea, eficienta), sprijinindu-i pe cei care aplica politicile. Desigur, inca de la sfarsitul secolului al XIX-lea guvernele au inceput sa foloseasca datele privind realitatea economica si sociala intr-o maniera sistematica. In anii '50 si '60 in principal in S.U.A., dar si in tarile foste socialiste (care dezvoltasera mecanisme de planificare) metodele elaborate in stiintele politice si economice au fost utilizate mai mult. Asa cum sperau promotorii lor, ele urmau sa sprijine si sa simplifice metodele de elaborare a politicilor publice. Dar, privind in urma, nu se poate spune ca acele sperante au fost implinite. Complexitatea uriasa a problemelor cu care s-au confruntat guvernarile in aceasta perioada, lipsa unor metode indeajuns de bine elaborate au impiedicat realizarea acestor obiective. In anii '80 s-a produs de aceea o translatie in privinta sarcinilor pe care si le pot asuma analistii de politici si a obiectivelor analizei politicilor.

Ideea care a predominat este aceea ca analiza politicilor nu are rolul de a inlocui deciziile politice, ci – mai degraba – ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune solutii (solutia optima sau cea mai buna), ci de a oferi informatii, de a face analize specifice si in momente bine determinate ale procesului de infaptuire a politicilor, chiar daca formularea de recomandari, pe care decidentii sunt liberi sa le accepte sau nu, ramane un obiectiv important.

Cu aceasta, putem sa trecem acum de la discutia privind analiza politicilor ca activitate la cei care o desfasoara: analistii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaza, cum ajung sa lucreze in acest domeniu Analistii de politici trebuie sa posede doua mari tipuri de abilitati: stiintifice si facilitatoare. Cele stiintifice vizeaza: 1) capacitati de structurare a informatiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici si de a examina corespondenta lor cu “lumea reala”); 2) capacitati de colectare a informatiei (de a face observatii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile publice); 3) capacitati de analiza a informatiei, pentru a putea trage concluzii pe baza datelor empirice disponibile. Abilitatile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea managementului unei politici politice (in ceea ce priveste elaborarea dar si aplicarea si evaluarea ei).

Ce ii preocupa pe analistii de politici

sunt preocupati de probleme si de relatiile politicilor publice cu acestea; sunt preocupati de continutul politicilor publice;

sunt preocupati de ceea ce decidentii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesati de ceea ce determina domeniul politicilor;

sunt preocupati de consecintele politicilor, in termeni de produse si de rezultate.

Ce fac analistii de politici

fac recomandari (clientilor: agentii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor

analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implica modelare si cercetare;

ghideaza deciziile: produc informatii; sprijina alegerile intre politici;

alte contributii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativa la politici;

suport indirect (prin intermediul ziaristilor sau al altor analisti).

Unde pot fi ei gasiti

in universitati: universitari interesati de probleme si de procesul de infaptuire a politicilor; in institute de cercetare independente si in „think-tanks”: fie ca personal permanent, fie ca

angajati prin contract;

in institutii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea in guvern, parlament,

ministere, agentii guvernamentale etc.

in grupuri de presiune si lobby: grupuri de interese care incearca sa influenteze politicile fie

formuleaza unele politici, fie monitorizeaza politicile existente;

partide politice, care au departamente implicate in cercetari privind politicile sau in sprijinirea

activitatilor partidului.

in calitate de consultanti liber-profesionisti: ei se angajeaza in analiza pe baza de contract.

In ce domenii sunt implicati asistenta sanitara;

educatie; transporturi; mediu;

politici sociale; politici economice;

planificare urbana etc.

Asupra carui stadiu al procesului de infaptuire a politicilor se concentreaza

se constata o specializare accentuata: unii analisti sunt interesati in stabilirea agendei, altii in

luarea deciziilor, altii in implementare, altii in evaluare.

Cum se realizeaza pregatirea lor au pregatiri de baza diferite;

au urmat cursuri speciale de analiza a politicilor;

programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; institutii politice;

comportament organizational; drept public; administratie publica; statistica etc.

cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetari asupra unor politici particulare, ci

cercetare fundamentala asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor de studii pentru toti studentii asupra calitatii si eficientei in invatamantul superior Sau: exemplu de cercetare fundamentala asupra politicilor: care sunt factorii care determina cresterea calitatii si eficientei in invatamantul superior

(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 – 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)