Obiectivele

 

 

Scopul acestui capitol este acela de a introduce doua dintre conceptele centrale ale cursului: cele de sector public si de politici publice. Dupa parcurgerea lui si, respectiv, dupa realizarea aplicatiilor de la sfarsitul capitolului, veti putea: ? sa definiti conceptele de bunuri publice si private; ? sa diferentiati intre conceptiile alternative asupra ideii de sector public; ? sa distingeti intre diferitele sensuri ale termenului „politici publice”; ? sa indicati caracteristicile politicilor publice;

? sa identificati situatiile in care este necesara elaborarea unei politici publice; ? sa identificati valorile care sunt promovate prin politicile publice. 

 

Termeni cheie: sector public; birocratie; bunuri publice; politici; politici publice; .procesul de infaptuire a politicilor; ciclul politicilor.

 

 

Continutul:

 

 

a. Sectorul public b. Politicile publice

c. De ce este nevoie de politici publice?

 

 

 

 

b) Politicile publice

Ideea ca institutiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea si aplicarea politicilor publice a patruns cu dificultate la noi in tara in constiinta comuna; astazi insa ea este luata, de cele mai multe ori, ca evidenta: auzim de politicile de integrare europeana, de politicile sectoriale (privind, de pilda, restructurarea unor domenii economice sau reforma invatamantului). Ce este o politica publica?

In sensul comun, termenul politica se considera de obicei ca se aplica la ceva “mai mare” decat deciziile particulare, dar la ceva “mai mic” decat miscarile sociale generale. Asadar, politica, in termenii nivelului de analiza, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, si anume unul esential, este ca pentru cei mai multi autori termenul trimite la un scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)

In limba roma na (ca de altfel in toate limbile romanice) exista insa o dificultate in folosirea expresiei “politica publica”. Caci termenul “politica” ne trimite imediat la ceea ce in mod obisnuim numim politica: activitatea partidelor politice si oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gandim la campaniile electorale, la declaratiile politice etc. Cum am vazut deja din textul lui Heclo, aici avem insa in vedere altceva. In limba engleza exista doua cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi avem numai unul: exista cuvantul policy; si exista cuvantul politics. Se vorbeste despre “political science” si despre “policy science”. In romaneste am avea aceeasi traducere: stiinte politice; dar sensul celor doua expresii este foarte diferit.

In universitatile noastre exista specializarea stiinte politice. Aici expresia are sensul de “political science”. Ca sa ne facem o idee, acestea vizeaza urmatoarele probleme (si ne putem astepta sa intalnim cursuri pe aceste subiecte oferite studentilor in stiinte politice – Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996):

? Institutii politice

? Comportamentul politic ? Politica comparata

? Relatii internationale ? Teorie politica

? Politici publice si administratie ? Economie politica

? Metodologie politica

Stiintele politice in sens de “policy sciences” inseamna insa altceva: ele sunt

disciplinele care studiaza metodele utilizate in formularea si aplicarea politicilor publice, precum si rezultatele lor. Asadar, aici termenul “politica” este traducerea lui “policy”.

Studiul politicilor este asadar un subdomeniu al stiintelor politice. Abordarea

are insa un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente si din alte domenii, precum economia, stiintele administrative, managementul, teoria deciziei etc.

Din aceste motive, e greu de dat o definitie precisa a politicilor publice. Asa cum arata Hogwood si Gunn (1984; 2000: cap. 2), in mod obisnuit (de pilda daca vom cauta in paginile ziarelor) termenul “politica publica” este folosit in mai multe sensuri: 1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent

intalnita apare in contextul afirmatiilor de natura generala privind politicile economice, politicile sociale sau de politica extern ale unui guvern. In acest caz, politicile descriu mai curand domeniile activitatii si implicarii guvernamentale.

2. Politicile ca expresie a scopului general sau a starii de fapt dorite. Intr-un document al unui partid politic, sau in cel al unui guvern, termenul “politica” e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activitati guvernamentale in general sau intr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsa odata cu realizarea scopului propus. Daca studiem Strategia nationala de dezvoltare economica a Romaniei pe termen mediu , adoptata

de catre Guvernul Romaniei in martie 2000, avand consensul tuturor partidelor politice reprezentative, vom vedea ca acesta este sensul in care este folosit termenul “politici” acolo.

3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele actiuni specifice pe care organizatiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul insusi) ar dori sa le vada realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi in mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obtinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizatii. Spunem, de exemplu, ca primaria are o politica de sustinere a scolilor, sau ca guvernul are o politica clara de sustinere a intreprinderilor mici si mijlocii etc.

4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercetatorii se apleaca asupra analizei unor situatii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) a crizei cubaneze din 1962; dupa cum se vorbeste de politica guvernului in cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.

5. Politicile ca autorizare oficiala. Atunci cand se spune ca guvernul are o politic a in ce priveste o anumita problema, de multe ori sustinerea se face in sensul ca exista legi votate in parlament sau o hotarare a guvernului care ingaduie sau solicita derularea unei activitati. Sau, de asemenea, se poate spune ca atunci cand o anumita legislatie in domeniu a intrat in vigoare, politica a fost deja implementata.

6. Politicile ca programe . Mai putin familiar, se spune totusi uneori ca avem o politica

a unei organizatii guvernamentale atunci cand aceasta are sau aplica un anumit program. Un program implica existenta, intr-o sfera de activitate guvernamentala definita si relativ specifica, a unui pachet de masuri care cuprind: reglementari, organizare si resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studentesti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc. Programele sunt privite de regula ca mijloace prin care guvernele incearca sa atinga niste scopuri mai generale.

7. Politicile ca produse. In acest caz politicile sunt vazute ca ceea ce guvernul ofera, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislatiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difera de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cateodata este dificil de hotarat care este produsul final al unei politici guvernamentale intr-un anumit domeniu. In cazul serviciilor de sanatate, de pilda, mai multe fonduri, un numar mai mare de personal pregatit sau cresterea numarului de paturi sunt conditii necesare, dar nu suficiente, pentru imbunatatirea serviciilor medicale; ele sunt insa altceva decat produsul dorit: cresterea starii de sanatate a populatiei (sunt cai sau mijloace pentru a-l obtine).

8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adica ceea ce este practic obtinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta sa evaluam daca scopul declarat al acelei politici este reflectat in ceea ce se obtine efectiv in urma implementarii politicii.

9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implica anumite presupozitii cu privire la ceea ce poate un guvern sa faca si care sunt consecintele actiunilor sale. Aceste presupozitii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implica o

teorie (sau un model) privind relatia cauza-efect intre fenomenele si procesele

implicate, ori corelatiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este sa detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite in politici si sa le examineze in ceea ce priveste consistenta interna sau validitatea presupozitiilor lor.

10. Politicile ca procese. Politicile implica un proces care se intinde pe o perioada lunga de timp. O politica apare atunci ca exprimand intreaga miscare de schimbare intr-un anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reforma a educatiei etc.

Incercand sa sintetizam, vom avansa urmatoarele doua definitii:

? O politica publica este o retea de decizii legate intre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor in situatii specifice.

? Procesul de infaptuire a politicilor este procesul de formulare si de aplicare a politicilor publice.

Procesul de realizare a politicilor publice – de infaptuire a politicilor – este complex si implica, asa cum vom vedea pe larg in capitolele urmatoare, dimensiuni, mecanisme si actori intr-o retea de interrelatii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace de a-l face mai usor de inteles e acela de imparti procesul in mai multe stadii sau etape si subetape distincte. Ciclul unei politici este sirul acestor stadii sau etape ale procesului

de infaptuire a politicii respective. Ideea ca putem realiza aceasta decupare a procesului

oricarei politici provine din primele lucrari dedicate analizei politicilor. In general, ea nu

mai este astazi acceptata; dar nu de putine se apeleaza la ea pentru a face prezentarea procesului politic mai intuitiva si mai usoara. In capitolele urmatoare vom discuta pe larg argumente care sprijina ideea ca decuparea procesului de infaptuire a politicilor in stadii sau etape e dificil de realizat si vom mentiona mai multe modele ale acestui proces care se indeparteaza in mod explicit de acesta (de pilda, modelul cadrului coalitiei de sustinere al lui P. Sabatier).

Cu toate acestea (in special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate cat mai clara) in continuare vom analiza politicile publice apeland la urmatoarea schema a ciclului unei politici:

 

 

 

 

Stabilirea agendei

 

 

 

 

 

 

Evaluarea politicilor Formularea politicilor

 

 

 

 

 

 

 

 

Implementarea politicilor Luarea deciziilor

 

 

In acest model, stabilirea agendei priveste procesul prin care problemele ajung in atentia publicului si a institutiilor guvernamentale;

formularea politicilor priveste procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de solutionare a unei probleme aflate pe agenda; luarea deciziilor este procesul prin care institutiile guvernamentale adopta o anumita alternativa pentru solutionarea unei probleme; implementarea este procesul prin care institutiile guvernamentale aplica politica, fac trecerea de la decizie la practica; iar

evaluarea este procesul prin care rezultatele politicilor sunt monitorizate si evaluate, rezultatele sale putand consta in reconceptualizarea problemei si a solutiilor propuse. (A se vedea si Howlett, Ramesh, 1995: p.11.)

Ciclul politicilor publice a primit si alte conceptualizari. Iata doua dintre ele: a) Stadiile ciclului politicilor, dupa Hogwood si Gunn (1984; 2000): (1) A decide sa decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei) (2) A decide cum sa decizi (sau filtrarea problemelor) (3) Definirea problemelor

(4) Prognoza

(5) Stabilirea de obiective si prioritati (6) Analiza optiunilor

(7) Implementarea, monitorizarea si controlul politicilor (8) Evaluarea si revizuirea

(9) Mentinerea, succesiunea si incheierea politicilor. b) Stadiile ciclului politicilor, dupa Brewer (1974): 1. Initierea politicii

2. Estimarea alternativelor 3. Selectia optiunii

4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii

6. Terminarea politicii.

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel alcutiei negre ,

propus de Easton (1965). In acest model procesul politicilor este studiat in interrelatiile dintre mediul in care se desfasoara acesta: Easton ia in discutie influentele (inputurile) venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri in rezultate.

 

 

 

 

 

 

Sistemul politic

Mediul intern societatii

(sistemul ecologic; sistemul biologic; Feedback de informatii

sistemul social) I N F A U R E

Solicitari Producerea rezultatelor

T O R Z U L

c) De ce este nevoie de politici publice?

Prin politicile publice, statul intervine in activitatea economica si sociala. El modifica realitatea, intr-o directie dorita. Care sunt ratiunile acestei interventii? Ele se pot grupa in doua mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta actiunea pietei libere: caci piata are limitari, neimpliniri, imperfectiuni; 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pilda valorile importante intr-o societate democratica moderna (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).

Corectarea imperfectiunilor pietei. Acestea sunt imprejurari in care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocari ale resurselor decat cel care ar rezulta prin actiunea fortelor pietei libere. In mod obisnuit, patru astfel de imperfectiuni ale pietei sunt mentionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitatile; d) asimetria de informatie.