INTRODUCERE Transformarile intervenite in Republica Moldova dupa prabusirea imperiului sovietic in plan politic, economic si social, au determinat in mod firesc schimbari de substanta si in planul concret al organizarii si functionarii administratiei statului. v9x18xf
Mutatiile survenite in cadrul sistemului de administrare sunt cu atat mai pregnante, cu cat transformarile induse la nivelul acestuia, au capatat consistente, in urma adoptarii Constitutiei republicii Moldova la 29 iulie 1994 .
Atat in plan structural-organizatoric, cat si cel material-functional, administratia publica a capatat o noua filosofie, dobandind o configuratie inedita in sistemul global al administratiei din Republica Moldova. Fiind chemata sa satisfaca interesul general exprimat prin lege, administratia publica constituie activitatea prin care se exercita legea, ea fiind foarte strans legata de puterea executiva. Si daca activitate de stat este o activitate de organizare a relatiilor sociale, ideea de organizare fiind punctul-cheie in administrarea publica, in sens larg “administratia publica este o activitate de organizare a anumitor relatii sociale, mai concret a legilor si a celorlalte acte ale organelor statului” .
O organizare optima nu poate fi rezultatul intamplarii, orice organizare trebuie fundamentata stiintific. Deci, functionarea rationala si eficienta a administrarii publice cere implimentarea metodelor stiintifice de organizare a activitatilor administrative. Aceasta este cu atat mai important pentru Republica Moldova, unde stiinta adminisratiei dace primii pasi si elaborarile teoretice in acest domeniu sunt actuale si tin sa fie urmate de indrumari practice pentru organele administratiei publice.
Administratia tarii este incredintata unor autoritati statale, ele fiind administratia centrala si unitatile sale teritoriale precum si administratia locala, chemata sa administreze interesele colectivitatilor locale, in conformitate cu Constitutia Republicii Moldova.
Pornind de la acest rationament putem mai bine sa ne dam seama care sunt deosebirile dintre autoritatile administratiei publice locale si diferitele servicii publice ale administratiei publice centrale de specialitate (ministere, departamente) care actioneaza intr-un anumit teritoriu, dar sunt structuri exterioare ale anumitor autoritati administrative centrale. E necesar de precizat ca in cadrul structurii teritoriale a organelor administratiei locale si centrale, relatiile dintre ele sunt foarte variate si, in fine, ele trebuie sa colaboreze reciproc, deoarece au un scop comun - organizarea serviciilor publice pentru cetatenii din teritoriu. Organele administratiei publice pot activa eficient in conditiile cand toate transformarile din societate se efectueaza intr-o consecutivitate bine determinata si au un suport legislativ adecvat, care le-ar permite nu numai sa dirijeze aceste procese, dar sa se reformeze ele insele, pornind de la cerintele inaintate de evolutia societatii.
Consultand literatura de specialitate existenta si analizand, in particular, conlucrarea serviciilor publice desconcentrate in teritoriul judetului Chisinau si autoritatile publice locale in chestiunile de interes comun, am ajuns la concluzia ca prea putin se studiaza in republica noastra relatiile dintre diferite nivele ale administratiei publice, aceste considerente determinand alegerea temei abordate in lucrarea de fata.
Structurat teza a fost conceputa in patru capitole. In introducere s-au facut precizari terminologice extrase din literatura de specialitate, utile, dupa parerea noastra, in elucidarea de mai departe a temei. Capitolul unu vine cu o prezentare generala a administratiei publice, in special a administratiei publice centrale si locale.
Reiesind din considerentul ca experienta altor tari in problema data ne-ar ajuta sa depasim situatia in care ne aflam in prezent si tinand cont de directiile proprietare ale politicii externe la etapa actuala, am analizat in capitolul trei raporturile si relatiile dintre autoritatile administratiei publice in tarile Europei Centrale si de Est.
S-a facut o incursiune in istoricul evolutiei relatiilor dintre organul administratiei publice in plan istoric in Moldova, urmand ca in capitolul trei sa urmarim raporturile dintre autoritatile publice in Moldova dupa declararea suveranitatii.
Ultimul capitol, patru este axat pe observatii practice recente si anume conlucrarea serviciilor publice desconcentrate in teritoriul judetului Chisinau si autoritatile publice locale in chestiunile de interes comun.
Sursele bibliografice de baza au servit Constitutia Republicii Moldova, legile si alte acte normative referitoare la activitatea autoritatilor publice cat si literatura stiintifica de specialitate editata in republica noastra si strainatate.
Amploarea schimbarilor intervenite in ultimul deceniu in structura organelor (autoritatilor) statului au produs, in mod obiectiv, transformari de esenta si in planul administrarii publice, in general, si al organizarii si functionarii sale, in special. O colectivitate umana, aflata pe un anumit nivel de dezvoltare si de coeziune, nu poate exista decat dispunand de o administratie, care are ca obiect general satisfacerea nevoilor importante ale vietii acestei colectivitati, viata implicand administrarea. In acest sens, unii autori straini si autohtoni, subliniaza importanta crescuta a administratiei in contextul statului modern. Astfel, Georges Burdeau aprecia ca implicatiile “revolutiei stiintifice si tehnice amplifica prerogativele administratiei” . Un alt autor, Eull, considera ca functia statului tehnocrat, functie plurivoca, consta in a ordona si a administra .
In opinia lui Eric Weil, doua elemente sunt specifice statului modern: faptul ca legea este formala si universala, ca ea se aplica deopotriva tuturor cetatenilor, fara exceptie, si faptul ca pentru deliberare si executie guvernarea se sprijina pe administratie. De altfel, este foarte clar -; afirma Weil, ca statul modern n-ar putea exista fara administratie, dar n-ar putea fi pura administratie .
O administratie publica este, sustine pr. Univ. Dr. Mihail Platon, “procesul de implimentare a deciziilor politice si ale aparatului autoritatilor publice centrale si locale, precum si ale personalului implicat in acest proces”. “Orice oranduire sociala dintr-un stat suveran nu are un scop mai nobil decat a folosi toata puterea si toate resursele ca in tara sa sa domneasca ordinea, sa asigure inviolabilitatea frontierelor si securitatea statului; sustine cultura, invatamantul si stiinta natiunii, libertatea si drepturile cetatenilor, a contribui la circularea veniturilor banesti necesare acoperirii cheltuielilor de functionare a organelor sale; a stimula administrarea domeniului public si alte branse pentru buna functionare a statului” .
Legea republicii Moldova nr. 186-XIV din 06.11.98 “privind administratia publica locala” stipuleaza urmatoarea definitie de administrare publica -; “forma de organizare si executare nemijlocita a puterii executive a statului, factor esential de care depinde in mare parte exercitarea rolului statului in organizarea si conducerea societatii”. Este interesanta, in aceasta ordine de idei, afirmatia Mariei Orlov care sustine ca administratia publica nu este “forma de organizare si executare” ci “este o activitate (sau activitati) exercitata de autoritatile publice (prin functionarii sai) in scopul realizarii sarcinilor si functiilor statului in interesul general al societatii” .
Termenul de administratie deriva din latinescul administer, care are sensul de a sluji, de a aduce la indeplinire o misiune comandata .
In acelasi context, literatura de specialitate mai precizeaza etimologia acestui termen ca fiind din minister -; servitor, are legatura cu magister ce il desemneaza pe stapan caruia i se subordoneaza servitorul si pe care trebuie sa-l slujeasca; aceasta este o administratie particulara, distincta de administratia publica, ambele reprezentand genuri ale administratiei, fiecare, la randul lor, avand mai multe specii .
Astfel, pornind de la sensul etimologic al cuvantului, constatam ca notiunea de a administra este considerata o activitate subordonata ce se indeplineste la ordinele cuiva, apreciindu-se in acest sens, ca insusi ministrul este in primul rand un servitor, desigur in sensul de servitor al cetatenilor pe care acesta trebuie sa-i serveasca .
In limbajul curent, termenul de administratie se utilizeaza in mai multe sensuri si anume:
- continutul principal al activitatii executive a statului;
- sistem de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva;
- conducerea unui agent economic sau institutii social-culturale;
- un compartiment (directie, sectie, sector, serviciu, birou) din unitatile direct productive sau institutii social-culturale, care nu desfasoara nemijlocit o activitate direct productiva .
In acelasi timp, printre alte sensuri ale termenului de administratie, pe cel de administratie publica il regasim ca o sintagma explicata, in unele dictionare si lucrari de specialitate de specialitate americane (traducerea apartine lui Ioan Alexandru), prin:
- functia executiva in guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
- organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii;
- arta si stiinta aplicata la sectorul public;
- activitate prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului;
- domeniu de activitate care, in principal, se preocupa de mijloacele pentru implimentarea valorilor politice, ramura executiva a guvernarii.
Potrivit acestor opinii, rezulta ca administrarea publica este o activitate determinata de vointa politica si realizata, in cea mai mare masura, de executiv pentru organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legii11.
Un alt autor, Ioan Vida, impartaseste opinia ca “a administra reprezinta o activitate executiva, pusa sub semnul comenzii sau al delegarii de atributii, iar cand aceasta activitate realizeaza obiectivele slujindu-se de puterea publica prin derogarea (abaterea) de la regulile dreptului comun, ea dobandeste atributele administratiei publice” .
O alta notiune cu care opereaza legile tarii noastre este cea de autoritate publica . In context constitutional, aceasta notiune desemneaza orice organ sau functionar care are prerogative de putere publica si in sens restrans, clasicele puterii (organe) prin care se exercita functiile statului. De altfel, in opinia lui Antonie Iorgovan, sensul principal de autoritate publica este de “organ public”, colectivitate de oameni care exercita prerogativele de putere publica, fie intr-o activitate statala, fie intr-una de administratie locala autonoma .
In sfarsit apare si necesitatea de a explica si notiunea de organ al administrarii publice cu care vom finaliza acest paragraf apeland iarasi la opinia exprimata in literatura de specialitate de catre un autor potrivit caruia, notiunea de organ, ca si cea de autoritate a administratiei publice, reprezinta “o categorie de autoritate publica, care, potrivit Constitutiei si legilor, este chemata sa execute legea sau, in limitele legii sa presteze servicii publice, uzand, in acest scop, de prerogativele specifice puterii publice” .

CAPITOLUL I
ADMINISTRATIA PUBLICA -; NOTIUNI GENERALE
§ 1. Conceptul de administratie publica centrala

Conform “Legii privind Administratia publica locala” din noiembrie 1998 administratia publica este forma de organizare si executare nemijlocita a puterii executive a statului, factor esential de care depinde in mare parte exercitarea rolului statului in organizarea si conducerea societatii.
Continutul administratiei publice este determinat de doua categorii de activitati:
- activitati cu caracter de dispozitie;
- activitati cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).
In baza structurii administratiei publice stau doua criterii:
- teritorial;
- functional.
Aceste doua criterii ale sistemului administrativ se completeaza reciproc.
Structura functionala a sistemului administratiei publice este inseparabil legata de structura teritoriala a acestuia, deoarece existenta sa este de neconceput fara o buna organizare teritoriala a statului.
Procedand la organizarea administratiei publice prin Constitutie si legi, statul stabileste, pe de o parte, organizarea administrativa a teritoriului, iar pe de alta parte, determina functiile autoritatilor publice in aceste unitati administrativ-teritoriale.
Pornind de la aceste criterii, administratia publica poate fi impartita in administratie publica centrala si administratie publica locala, in administratie publica generala si administratie specializata (anexa nr. 1).
Administratia publica centrala, conform art.1 din Legea privind Administratia publica locala, este totalitatea autoritatilor de specialitate ale administratiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societatii la nivelul intregii tari.
Administratia publica centrala este realizata de autoritatile puterii executive cu competente generale, in primul rand de Guvern si Seful statului, in masura in care ele exercita functii administrative, de rand cu cele publice, si de administratie publica centrala de specialitate. Aceasta se compune din administratie ministeriala, departamentala si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale organizate in subordonarea Guvernului si conduse de el.
Presedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p.2 al Constitutiei R. Moldova, “reprezinta statul si este garantul suveranitatii, independentei nationale, al unitatii si integritatii teritoriale a tarii.” Pornind de la aceste prevederi constitutionale, putem contura doua functii prezidentiale: functia de reprezentare si functia de garant al statului si al Constitutiei. Ca sef al statului, Presedintele e chemat sa asigure buna functionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativa, executiva si judecatoreasca. Iata de ce, in realizarea functionarii sale, Presedintele Republicii Moldova indeplineste un sir de atributii in raporturile cu celelalte autoritati publice.
Din acest punct de vedere deosebim atributii prezidentiale exercitate in raporturile cu Parlamentul si atributii prezidentiale exercitate in raporturile cu autoritatile judiciare. Un rol aparte ocupa atributiile Presedintelui Republicii Moldova in sfera puterii executive, in special in raporturile cu Guvernul, cu autoritatile administratiei publice centrale de specialitate si autoritatile administratiei publice locale.
Presedintele Republicii Moldova este secundat in activitatea sa de un aparat de functionari dirijat de conducatorul administratiei prezidentiale care se afla in subordine directa Presedintelui. Structura aparatului prezidential si resursele financiare ale lui se aproba la propunerea Presedintelui de catre Parlament.
In sistemul autoritatilor publice centrale Guvernul ocupa un rol deosebit. Lui ii revine, in conformitate cu principiul separatiei puterilor in stat, alaturi de seful statului, puterea executiva. Reprezentand puterea executiva, Guvernul indeplineste doua functii principale: asigura realizarea politicii interne si externe a statului si exercita conducerea generala a administratiei publice.
In conformitate cu art.97 al Constitutiei Republicii Moldova , Legea privind administrarea publica locala Guvernul este alcatuit din Prim-ministru, prim-viceprim ministru, viceprim-ministru, ministri si membri stabilisi prin lege organica.
Activitatea Guvernului se organizeaza in corespundere cu cerintele republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului Republicii Moldova .
In exercitiul functiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel putin o data pe an Guvernul tine in fata Parlamentului o dare de seama ampla despre activitatea sa.
Guvernul isi exercita functiile sale aflandu-se in sedinte cu participarea tuturor membrilor sai. La sedinta Guvernului se discuta probleme majore de interes statal, care privesc desfasurarea politicii social-economice si politice a statului, prevazute de programul de guvernare. Prin programul sau de activitate, el propune Parlamentului directiile politicii interne si externe. Acesta este rolul sau politic. Dar, in stransa legatura cu acest rol, apare si pozitia Guvernului de autoritate publica centrala, de competenta generala a administratiei publice. In virtutea acestui rol, Guvernul desfasoara o activitate executiva, principalul sau atribut fiind organizarea executarii legilor de catre autoritatile administratiei publice.
Guvernul este asigurat in rezolvarea atributiilor sale de catre Cancelaria de Stat, care este condusa de Ministrul de Stat, aflat la randul sau in subordonare directa prim-ministrului.
Structura Cancelariei de Stat este stabilita de Guvern. In baza programului de activitate a Guvernului si la propunerea ministrilor, ministerelor, departamentelor, comisiilor departamentale, a altor organe ale administratiei publice, Cancelaria de Stat intocmeste lista chestiunilor principale care urmeaza sa fie examinate de catre Guvern si exercita controlul asupra indeplinirii deciziilor adoptate de Guvern.
Administratia publica centrala este compusa in afara de autoritatile publice cu competenta generala de administratiile ministeriale si neministeriale de specialitate. Autoritatile administratiei publice centrale de specialitatile, spre deosebire de cele cu competente generale, sunt in putere sa exercite atributii numai intr-un anumit domeniu sau ramura de activitate. Din acestea fac parte ministerele, alte organe centrale de specialitate, precum si ramificarile teritoriale ale acestora. Organul central al administratiei publice de specialitate este o asa autoritate, care, fiind o parte componenta a aparatului de stat, are competenta, structura, dimensiuni teritoriale, se formeaza in ordinea stabilita de lege, foloseste anumite metode de activitate, este imputernicit cu dreptul de a efectua din numele statului o activitate economica, social-culturala, politico-administrativa.
Ministerul este un organ central de specialitate al statului, infiintat si organizat in conditiile legii, pentru a traduce in viata politica Guvernului, hotararile si dispozitiile lui intr-un anumit domeniu de activitate. In aceasta calitate, ministerul este o autoritate a administratiei publice centrale de specialitate condus de Guvern.
Practica administrativa contemporana demonstreaza ca administratia ministeriala trebuie sa fie flexibila la sarcinile care pot fi amplificate de mediul social in care functioneaza Republica Moldova. Conform Decretului Presedintelui Republicii Moldova activeaza 15 ministere si 9 departamente.
Conducerea administratiei ministeriale este infaptuita de ministru. Ministrul are o functie dubla: in calitate de membru al Guvernului el indeplineste o functie politica, iar in calitate de conducator al ministerului, indeplineste functie administrativa. Structura ministerelor depinde de complexitatea, importanta si specificul activitatii fiecaruia.
Din studiul acestor normative de organizare si functionare a ministerelor, rezulta ca structura organizatorica este prezentata ca o anexa la actul de infiintare. Ea cuprinde urmatoarele subdiviziuni:
- departamentul;
- directii generale;
- directii;
- sectii.
Departamentul reprezinta o subdiviziune a unui minister care desfasoara o activitate stricta de specialitate, de natura celei care constituie obiectul de activitate a ministerului din care face parte.
Directia generala este un compartiment din structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor care desfasoara activitatea cu privire la un domeniu functional distinct, in masura in care importanta acestor activitati impune o astfel de structura organizatorica.
Directia este un compartiment organizatoric in structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor, directiilor generale care coordoneaza activitatea a doua sau mai multe sectii cu atributii independente.
Sectia este un compartiment organizatoric in structura directiei care indeplineste activitati ce necesita o conducere unitara. In cadrul sectiei ce organizeaza functii administrative independente, subordonate sefului de sectie.
Cel de-al doilea component al autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate sunt departamentele de pe langa Guvern. Posibilitatea crearii unor astfel de organe de specialitate ale administratiei publice centrale in afara ministerelor sunt prevazute de art. 107 (2) al Constitutiei Republicii Moldova. Norma constitutionala cum este si firesc, admite posibilitatea crearii unor astfel de autoritati administrative fara a preciza care sunt. Departamentele ca autoritate a administratiei publice centrale de specialitate sunt formate de Guvernul Republicii Moldova, sunt conduse de directori generali numiti in functie de catre Guvern. Ei exercita numai functii administrative.
Structura departamentelor, ca si a ministerelor, este stabilita de catre Guvern, care aproba numarul personalului scriptic si marimea fondului de retribuire a muncii. Actualmente in Republica Moldova pe langa Guvern functioneaza noua departamente.
Al treilea compartiment al autoritatilor administratiei publice de specialitate il alcatuiesc diferite servicii de stat, asociatii, concerne, companii, consilii, inspectorate, comisii care nu intra in primele categorii de autoritati.
Aceste autoritati, avand o anumita autonomie in activitatea lor, nu pot face, tot odata, abstractie de activitatea Guvernului, nu pot activa fara a tine seama ce s-a decis la acest nivel; aceste autoritati nu pot actiona in contradictie cu hotararile si dispozitiile Guvernului.
Fiecare dintre aceste organe ale administratiei publice centrale enumerate mai sus exercita anumite atributii concrete in dependenta de locul pe care il ocupa in acest sistem. Fiind prin natura lor organe ale puterii executive, ele indeplinesc functii de organizare si dirijare, executare si dispozitie. Aceasta activitate se efectueaza in baza si in scopul executarii legilor si are ca obiectiv asigurarea functionarii puterii de stat.
La dispozitia acestor organe sunt atat resursele materiale, financiare, potentialul uman, cat si resursele informationale. De aceea problema organizarii activitatii autoritatilor date este problema-cheie in asigurarea functionarii statalitatii.

§2. Conceptul de administratie publica locala

Administratia publica locala este totalitatea autoritatilor cu competenta generala sau speciala, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unitati administrativ-teritoriale.
Conform Constitutiei Republicii Moldova administratia locala tine sa fie realizata prin vointa poporului, exercita prin forme ale democratiei directe si reprezentative, adica prin participarea populatiei la discutarea si rezolvarea celor mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la rezolvarea hotararilor adoptate si exercitarea controlului asupra activitatii organelor administrarii locale.
Administratia publica locala ofera infrastructura fizica si politica care sprijina eforturile comunitatii si cetatenilor in domeniul economic, politic, social si cultural.
Rolul administratiei publice locale se schimba si va continua sa se schimbe pe masura ce problemele economice si sociale pe care le intampina continua sa creasca.
Conform Legii privind organizarea administrativ-teritoriala a Republicii Moldova, art. 4 (1) “Teritoriul Republicii Moldova este organizat sub aspect administrativ de judete, orase si sate. Organizarea administrativa a teritoriului Republicii Moldova se efectueaza pe doua niveluri: satele (comunele) si orasele (municipiile) constituie primul nivel, iar judetele, unitatea teritoriala autonoma Gagauzia si municipiul Chisinau constituie nivelul al doilea”.

Satul este o unitate administrativ teritoriala care cuprinde populatia rurala unita prin teritoriu, conditiile geografice, relatii economice, social-culturale, traditii si obiceiuri. Doua sau mai multe sate se pot uni, formand o singura unitate administrativ-teritoriala numita comuna.
Municipiul este o localitate de tip urban cu rol deosebit in viata economica, social-culturala, stiintifica, politica, si administrativa a republicii, cu importante structuri edilitar-gospodaresti si unitati din domeniul invatamantului, ocrotirii sanatatii si culturii.
Judetul este o unitate administrativ-teritoriala alcatuita din sate (comune) si orase (municipii) si reprezinta denumirea unitatii administrativ-teritoriale de nivelul doi.
Unitatile administrativ-teritoriale au personalitate juridica, dispun de patrimoniu, beneficiaza de autonomie financiara, au dreptul la initiativa in tot ceea ce priveste administrarea treburilor publice locale, exercitandu-si in conditiile legii, autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite.
Autoritati ale administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in sate (comune), orase (municipii) sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive. Consiliile locale si primarii se aleg conform codului electoral, Consiliile locale si primarii functioneaza ca autoritati administrative autonome si gestioneaza treburile publice din sate (comune), orase (municipii) in conditiile Legii.
In fiecare judet si municipiul Chisinau este un consiliu, ca autoritate deliberativa a administratiei publice, care coordoneaza activitatea consiliilor locale in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean sau, respectiv, municipal. In executarea atributiilor lor, autoritatile administratiei publice locale dispun de autonomie consfintita si garantata de Legea suprema a Republicii si alte legi.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritatile administratiei publice locale elaboreaza si aproba bugetele unitatilor administrativ-teritoriale si au dreptul sa instituie impozite si taxe locale, in conditiile legii, deoarece o adevarata autonomie locala nu poate exista fara o autonomie financiara, care ar cuprinde o serie de principii reglementare prin acte juridice normative.
In Cartea Europeana “Exercitiul autonom al puterii locale” (art. 9) cat si in “Declaratia cu privire la autonomia locala” adoptata la Rio de Janero in 1985 , la compartimentele despre resursele colectivitatilor locale se mentioneaza ca ele au dreptul in cadrul politicii economice nationale, la resursele proprii suficiente, de care ele pot dispune in mod liber in exercitarea competentelor lor, distincte de cele ale altor esaloane administrative.
In conformitate cu prevederile art. 109 din Constitutia Republicii Moldova si art. 3 al Legii privind administratia publica locala, administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile:
- autonomiei locale;
- descentralizarii serviciilor publice;
- eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale;
- consultarilor cetatenilor in problemele locale de interes deosebit.
Aceste principii constituie inceputul unei noi etape in dezvoltarea si organizarea administratiei publice locale in republica, fiind bazate pe cele mai inaintate teorii existente in acest domeniu in practica internationala.
Conceptul de autonomie locala, definit prin art. 3 din Cartea Europeana “exercitiul autonom al puterii locale”, prevede dreptul si capacitatea efectiva a colectivitatilor locale de a realiza si de a gira in cadrul legii sub propria raspundere si in favoarea populatiei o parte importanta din treburile publice.
Realizarea autonomiei locale in Republica Moldova este unul din obiectivele esentiale ale reformei administrative. Resursele financiare ale colectivitatilor provin din:
- impozite locale, in limitele stabilite de lege;
- venituri realizate din activitati proprii (prin prestari de servicii descentralizate);
- subventii pe e posibil neconditionate, acordate in conditii de repartizare justa;
- taxe locale.
Principiul autonomiei locale nu presupune o independenta totala, o izolare a organelor administratiei publice locale de administratia publica centrala. Autonomia locala este o putere de decizie libera, in facultatea de a decide intr-o sfera de atributii locale, in care interesele locale trebuie reglate si gestionate, dar sub un control al unei autoritati superioare. Autoritatile autonomiei locale nu au putere de decizie majora, ele trebuie sa-si desfasoare activitatea in limitele si conditiile legii.
In art. 5 al Legii privind administratia publica locala se mentioneaza ca autoritati ale administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in sate (comune), orase (municipii), sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii ca autoritati executive. Consiliile locale si primarii se aleg in conditiile prevazute de Codul electoral. In executarea atributiilor lor, autoritatile administratiei publice locale dispun de autonomie consfintita si garantata prin Constitutie si alte legi (art. 9).
Autoritatile administratiei publice locale sunt persoane juridice autonome si sunt investite cu prerogativele de putere publica. Unitatile administrativ-teritoriale ale administratiei publice locale constituie un sistem din doua niveluri:
- primul -;consiliile satesti (comunale), orasenesti (municipale);
- doi -; consiliile judetene.
Competenta cu care sunt investite autoritatile administratiei publice locale este deplina intreaga. Ea nu poate fi pusa in cauza sau limita de autoritate publica ierarhic superioara, decat in conditiile legii. Autoritatile administratiei publice locale se conduc in activitatea lor de Statutul unitatii administrativ-teritoriale si de regulamentele consiliului respectiv, elaborat in baza unui statut-cadru si regulament-cadru, elaborat de catre organul legislativ.
Autoritatile administratiei publice locale nu mai sunt supuse puterii ierarhice a autoritatilor centrale, ele fiind independente de acestea pentru ca nu sunt numite de la centru, ci sunt alese de cetatenii unitatilor administrativ-teritoriale.
Consiliul local este o autoritate colegiala a administratiei publice locale, se bucura de un statut autonom, in sensul ca el delibereaza asupra intereselor specifice ale colectivitatilor locale si decide cu privire la modul de realizare a acestora fara amestecul din partea autoritatilor administratiei de stat.
Fiind alesi dupa sistemul pluripartid, raspunderea lor politica este numai de ordin electoral, in sensul ca ele sunt inzestrate cu competenta specifica administratiei publice locale pentru a decide asupra modului de solutionare a problemelor administrative ale colectivitatilor locale.
Primarul este un organ executiv, ce deriva din faptul ca el este cel care raspundere de ducere la indeplinire a hotararii consiliului local si tot el trebuie sa realizeze in colectivitatile locale legile republicii si toate actele normative.
Conform noii legi privind administratia publica locala din 6 noiembrie 1998, Guvernul, prin hotarare, numeste in fiecare judet, in unitatea teritoriala autonoma cu statut special si in municipiul Chisinau cate un prefect, confirmat de Presedintele Republicii Moldova. Prefectul isi prezinta demisia odata cu demisionarea Guvernului care l-a numit.
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice desconcentralizate ale ministerelor, departamentelor si ale celorlalte autoritati centrale ale administratiei publice, vegheaza respectarea, pe plan local, a legislatiei, a decretelor Presedintelui Republicii Moldova, a hotararilor Guvernului si actelor normative ale autoritatilor centrale de specialitate.

§ 3. EVOLUTIA RELATIILOR DINTRE ORGANUL ADMINISTRATIEI PUBLICE IN PLAN ISTORIC IN MOLDOVA

Fiecare popor, fiecare tara isi are propria sa istorie si particularitatile sale respective.
Constructia statala, precedata de formarea Statului in Moldova si a organelor centrale de administrare, este reprezentata de procesul constituirii sistemului integru central-local de conducere a tarii. Schimbarile radicale produse in toate structurile au condus la stabilizarea organelor centrale si locale. Conform surselor documentare si in baza suporturilor juridice, organizarea statului si sistemului politic in Moldova rezulta dintr-o istorie lunga de mai multe secole.
Institutia centrala a Statului Moldovenesc era Domnia, exercitata de catre un Mare Voievod (si domn), considerat stapan al intregii tari. Nominal Domnul avea intreaga putere. Considerat stapan al tarii, avand atributii legislative, executive, judecatoresti si militare, domnul manuia tara ca un autocrat. In realitate el de fapt nu lua aproape nici o hotarare fara a se sfatui cu marea boierime - Sfatul boieresc sau sfetnicii domnesti, care erau alesi din randurile familiilor stapanitoare ce formau nobilimea.
De rand cu administratia centrala a tarii, sistemul integru de dirijare a societatii medievale includea sistemul de administrare locala a tinuturilor, targurilor si comunelor. In special, nivelul doi, cel al administratiei locale, se forma si evolutiona in stransa dependenta de divizarea teritoriala a tarii.
Principiul esential de interactiune dintre autoritatile administratiei tarii in acea perioada era centralismul autoritar. Vointa Domnitorului si a Divanului domnesc era lege pentru toti.
La nivel local, tinuturile erau conduse de 2 parcalabi, care aveau si conducerea militara a garnizoanelor din cetati. Organizatia municipala era condusa dintr-un reprezentant al Domnitorului care se numea Vornic de Targ sau Ureadnic si din consiliul celor 12 pargari, prezidat de un Soltuz. Intre Vornic ti pargari erau relatii de supusenie, deoarece Vornicul reprezenta Domnitorul in teritoriu.
Incepand cu sec. XVIII, in organizarea administratiei statului are loc un oarecare progres, se infiinteaza unele servicii noi, printre care si asa-numitul vornic al obstilor, comparabil cu un minister din ziua de azi, condus de un vornic al obstilor, ajutat de consiliu de boieri si de negustori. Toti acesti reprezentanti care carmuiau tara nu primeau o plata speciala. Ei traiau pe contul populatiei, strangand in folosul lor anumite impozite si insusindu-si o parte din amenzi.
Incepand cu sec. XIX, cand Basarabia devine o gubernie ruseasca, forma de administrare se schimba, schimband si unele tipuri de relatii intre reprezentantii puterii de stat. Administratia de stat se compunea din doua departamente si din adunarea lor comuna. Departamentul avea in subordine sa ispravnici, sefi de politie si alti functionari ai administratiei locale.
In aceasta perioada organizarea administrativa constituia o subordonare exclusiva fata de comandamentul armatei care inlocuia organele centrale de conducere.
Sub influenta administratiei ruse, dupa anul 1818 Administratia Basarabiei se modifica din nou. Organul suprem de conducere a tarii devine Consiliul Suprem, care avea prerogative administrative si judecatoresti. Consiliul suprem nu depindea de organele imperiale, de consiliul de ministri, iar in chestiuni secundare avea putere hotaratoare. El era supus direct al imparatului si Consiliului de Stat.
Anul 1828 pune inceputul altei etape de administrare a Basarabiei. A fost adoptata si publicata “Legiunea relativa la administrarea Basarabiei”. In articolele introductive ale noii Legi exista o dispozitie importanta, conform careia, asupra provinciei se extindea legislatia rusa de administrare.
Prin aceasta dispozitie se introduce in Basarabia organizarea administrativa rusa. Basarabia devine o provincie a tinutului Novorosia, administratia careia era formata din urmatoarele institutii:
- Sfatul oblastei;
- Directia oblastei;
- Palatul Haznalei;
- Tribunalul Corectional;
- Tribunalul Civil;
- Tribunalul Constiintei.
Intre aceste institutii de reprezentare erau independente una fata de alta si toate se supuneau Sovietului Suprem al Guberniei.
Totodata au fost formate institutii care erau subordonate direct ministerelor: Directia postelor; Directia Carantinelor; Directia Vamilor; Directia Lacurilor. In tinut au fost instituite tribunale si introdusi noi functionari: administratul financiar, procurorul judetean, medicul.

Directia oraseneasca se ocupa de chestiuni judecatoresti, politienesti si gospodaresti. Referitor la institutiile noi introduse in Basarabia, in lege se mentiona ca ele trebuie sa se conduca de dispozitiile comune ale imperiului. Intre ministerele imperiului si directiile noi formate in Basarabia s-au stabilit relatii de autoritate ierarhica si de control.

§ 4. Raporturile dintre autoritatile administratiei publice in
Moldova in perioada sovietica.

Atitudinea fata de stat, fata de puterea oficiala in societate a constituit intotdeauna piatra de temelie a oricarui sistem politic. Deosebit de dramatic si cu cele mai tragice consecinte acest fenomen s-a manifestat pe teritoriul fostei Uniuni Sovietice, parte componenta a careia a fost si Moldova, unde statul avea la baza sa sovietele concepute de Lenin ca niste organe “atotcuprinzatoare”.
Esenta principala a sistemului sovietic, supranumit de autoritati “forma organizatorica a dictaturii proletariatului” consta intr-un regim rigid de totalitarism politic si ideologic de comanda si administrare birocratica a societatii.
Fiind o parte componenta si indisolubila a intregului sistem ce domnea in Uniunea Sovietica, sovietele din Moldova au avut intru totul acelasi caracter. Continutul si esenta Actelor emise erau in acte peste tot teritoriul controlat de Administratia sovietica. Factorul determinat consta in caracterul totalitarist al noului sistem politic bazat pe soviete si inchistat “cortinele de fier” ale ideologiei comuniste.
Fiind destul de consecvent, partidul comunist a reusit sa monopolizeze puterea politica in stat, devenind un partid nu numai de guvernamant, ci practic si statal, care a instituit sistemul monopartiinic. Conducerea totala a statului se efectua indirect prin intermediul executivelor sovietelor, a guvernului si structurilor lui. Desi organele sovietice erau formal dezintegrate de cele de partid, in realitate ele constituiau un tot intreg, deoarece sovietele erau alcatuite din comunisti. Aceasta situatie favorabila acorda partidului de guvernamant posibilitatea de a adopta decizii proprii, fara a-si asuma o responsabilitate concreta pentru consecintele lor. Legea fundamentala descria in detaliu principiile constituirii si functionarii organelor sovietice, dar totalmente nu facea nici o referinta la izvorul puterii de stat -; la partidul de stat, forta principala a statului.
Sovietele, in perioada interbelica se formau in baza unor principii de inegalitate intre alegatori si diverse paturi sociale, in mod indirect -; doar in esalonul local erau alegeri directe, apoi urmau congresele esalonate ale diferitor unitati administrativ-teritoriale. In mod abuziv partidul comunist extindea cota parte a populatiei lipsite de drepturi politice, inclusiv a dreptului de vot, pe motiv ideologic, se ocupa de atribuirea arbitrata in “clasa exploatatorilor” a comersantilor, a slujitorilor clerului etc. Aceste manipulari politice permiteau izolarea unui grup considerabil de populatie, suspectata ostila puterii sovietice. Regimul totalitarist folosea diverse metode in scopuri politice determinate de ideologia dogmatica. Aparatul sovietelor se conducea de principiul ca scopul final scuza mijloacele realizarii lui. Caracteristic e pentru istoria sovietelor din perioada respectiva era neuniformitatea si neconsecventa in realizarea formulelor teoretice. In practica sociala cele mai frecvente erau formele de conducere autoritar-birocratice.
Practic se manifestau vadit contradictii reale si neuniformitati reale ale dezvoltarii politice. Fiindca sovietele reprezentau baza politica a statalitatii existente, esenta lor in fond ramanea a fi totalitara. Desi se vorbea permanent despre aceea ca eligibilitatea trebuia sa fie sursa puterii, ca fiecare om are dreptul la opinia proprie, ca minoritatea trebuie sa se supuna majoritatii, in realitate totul era invers. Practica constructiei si activitatii nici pe departe nu corespundea acestor declaratii in constiinta sociala anume ele au devenit expresie a idealurilor si normelor democratice.
Intr-o asemenea atmosfera contradictorie de falsuri grosolane si fatarnicie politica, sovietele au devenit niste simboluri abstracte. Regimul totalitar comunist a legiferat locul si rolul determinat al partidului comunist in societatea sovietica, incluzand art. 6 in Constitutia U.R.S.S. din 1997. Puterea politica reala apartinea structurilor partidului comunist. Aceste organisme in centru si pe teren dirijau toate aspectele procesului formarii si activitatii sovietelor. In acest cop periodic se editau instructii cu privire la activitatea sovietelor.
Analiza surselor istorice si statistice demonstreaza ca practic activitatea sistemului sovietic de administrare n-a evoluat. Organul suprem al republicii era Sovietul Suprem. El era organul ce emitea legile. Aceste legi mai intai de toate erau adoptate de Sovietul Suprem al Uniunii Sovietice, iar mai apoi erau primite “unanim” de catre organele legiuitoare ale republicilor unionale “surori”.
Despre ce fel de relatii se poate de vorbit intr-o asa societate? Principiul de interactiune intre organele administrarii publice in perioada sovietica era principiul centralizarii totale. Organele administratiei publice erau asezate te scara ierarhica si organele superioare dictau celor aflate pe o scara ierarhica mai inferioara. Sistemul sovietic instituit arbitrar pe verticala (de sus in jos), avea un caracter centralizat pana la fanatism. Autoritatea venea intotdeauna exclusiv de sus. Puterea de decizie formal apartinea guvernului central, insa in realitate monopolul il detinea partidul comunist totalitar. Atributiile tuturor autoritatilor inferioare erau reduse la minimum si avea o esenta pur formala.
De exemplu, in Legea RSSM din 8 decembrie 1971 “Cu privire la sovietul raional de deputati ai oamenilor muncii din RSSM” , in art. 4 se mentiona ca “sovietul raional de deputati ai oamenilor muncii coordoneaza si controleaza activitatea tuturor intreprinderilor, institutiilor si organizatiilor, situate pe teritoriul, in domeniul constructiei de locuinte si obiecte comunale, de menire social-culturala si de trai, productiei marfurilor de consum popular si a materialelor locale de constructie elaborarii si infaptuirii masurilor de amenajare, comertului si alimentatiei publice, al invatamantului public, ocrotirii sanatatii, culturii si alte domenii legate de deservirea populatiei raionului; exercita in limitele drepturilor acordate Sovietului, controlul asupra activitatii colhozurilor si altor asociatii cooperatiste, precum si a colhozurilor, intreprinderilor, institutiilor si altor organizatii de subordonare ierarhic superioare, care se afla pe teritoriul raionului, precum si controlul asupra respectarii legislatiei de catre ele in cazurile necesare prezenta propunerile sale organelor respective ierarhic superioare.
Sovietul raional de deputati ai oamenilor muncii, in limitele drepturilor acordate de lege, exercita conducerea activitatii sovietelor satesti de orasel si orasenesti de deputati ai oamenilor muncii”.
Aceasta se mentioneaza in lege. In realitate era cu totul altfel: Primul secretar al comitetului raional de partid dicta tuturor intreprinderilor si organizatiilor din raion planul de lucru si tot procesul de activitate. Colhozurilor le indica unde si ce sa semene, ce cultura sa cultive. Iar presedintii de colhozuri, directorii de intreprinderi erau numaidecat membri de partid si raspundeau in fata biroului de partid raional.
In ceea ce priveste sovietele satesti ele nu aveau activitate de sine statatoare si indeplineau directive de partid, fara ca sa aiba o initiativa cat de mica in procesul de activitate. Astfel, pe parcursul anilor 80, in istoria sovietelor nu s-au produs schimbari radicale. Dimpotriva, inviorarea lor relativa din primul deceniu ce a urmat dupa moartea lui Stalin a fost stopata definitiv. Stagnarea economica completamente s-a rasfrant si asupra raporturilor si relatiilor intre organele administratiei publice de diferite niveluri, intre autoritati si populatie, careia ii prestau servicii. Sovietele, de rand cu celelalte verigi ale sistemului politic au ramas incrustate, in viata politica predomina conservatismul.
Doar mijlocul anilor 80, cand in URSS a inceput Restructurarea gorbaciovista, a adus primele schimbari de esenta. S-a inceput o miscare de la democratia declarativa la cea adevarata, Restructurarea sistemului public a dus la schimbarea formei si continutului sovietelor, la restructurari principale ale sistemului existent. Dupa o perioada de 7 decenii de situatie intacta a sovietelor vine perestroica, care a adus inceputul unei noi relatii intre organele administratiei publice. Dar aceasta situatie legata de psihologia oamenilor nu se schimba peste noapte. Procesul de democratizare s-a produs acum cativa ani, iar elementele sovietice mai exista si in prezent. Dupa alegerile din primavara anului 1990, alegeri democratice, majoritatea deputatilor care erau din partea Frontului Popular, Sovietul Suprem al RSSM s-a transformat in Parlamentul Republicii Moldova si sovietele au disparut de pe arena politica. Sistemul sovietic cu modul sau de activitate s-a autolichidat imediat dupa proclamarea independentei R. Moldova din 27 august 1991.


Capitolul II

RAPORTURILE SI RELATIILE DINTRE AUTORITATILE ADMINISTRATIEI PUBLICE IN TARILE
EUROPEI CENTRALE DE EST
§ 1. Tipurile de relatii in administrarea publica in unele tari din Europa Centrala si de Est

Reiesind din perspectiva cerintelor si nevoilor societatii, dar si a exigentilor europene in materie, regandirea si reconsiderarea organizarii si functionarii administratiei publice a condus la transformarea radicala a intregului sistem de relatii intre autoritatile administratiei publice si in statele Europene.
De exemplu, cu pasi siguri s-a produs procesul reinnoirii formele de administrare in Slovacia. Actualmente in aceasta tara exista doua nivele de administratie: Guvernul central cu sediul in capitala Bratislava si administratia locala, reprezentata de municipalitati. In legatura cu adoptarea Legii privind autoadministrarea locala in teritoriu a fost instituit si nivelat de jos, fiind create organele descentralizate ale Guvernului central. S-a realizat si o diferentiere intre administratia de stat la nivel local si respectiv, autoadministrarea locala.
Republica Slovacia este impartita in 38 de districte care formeaza principalul nivel al autoadministratiei descentralizate a statului si 121 de subdistricte. Structura ierarhica a administratiei centrale si locale din Slovacia este reprezentata de aceste 2 nivele. Administratia de district exercita functiile statului conform legii. Intre administratiile de district si cele municipale exista relatii de cooperare in chestiuni legate de dezvoltarea districtului, alocarea inventiilor de capital ale statului, implimentarea politicii regionale, mutarea resedintilor de sub district s. a.
In problema relatiilor intre administratiile centrale si locale putem mentiona ca ele sunt strict delimitate prin lege. Autoritatile municipale sunt primarul si consiliul municipal. Primarul este autoritate executiva a municipalitatii. El conduce administratia municipala si reprezinta municipalitatea in relatiile cu exteriorul. Pe langa primar, principalul organ autorizat ce ia decizii este consiliul municipalitatii. In municipalitatile mai mari consiliul municipalitatii alege un comitet al reprezentantilor. Acest comitet este organul executiv si de control al consiliului municipalitatii si actioneaza ca organ consultativ pentru primar. Dar opinia comitetului nu este obligatorie pentru primar. Intre primar si consiliul municipalitatii exista relatii de cooperare. Relatiile de control apar intre organele administratiei publice de specialitate.
O alta tara ce a trecut de curand la o forma noua de organizare a autoritatilor administratiei publice este si Ungaria. In consecinta au disparut vechile relatii si raporturi dintre organele administratiei publice de diferite nivele si in baza reformelor politice efectuate s-a creat in Ungaria urmatorul sistem de administrare:
1. primul tip de structuri este reprezentat de organele guvernului central si agentiile lui. Ministerele si celelalte organe centrale cu autoritate la nivel national au diverse organe teritoriale subordonate lor
2. al doilea tip de structuri este reprezentat de sistemul administratiei locale, ea fiind de doua niveluri: a) municipalitatile ce asigura si administrarea in fiecare localitate; b) administratiile judetene ce asigura administrarea si servicii specifice la nivel judetean.

Autoritatile administratiei publice locale sunt autonome in formarea si activitatea lor. In Ungaria exista un singur mod prin care Guvernul poate controla activitatea municipiilor. Acesta-i Oficiul comisarilor republicii, ce are statut de organ regional specific, cu subordonare centrala si cu autoritate generala.
In Ungaria s-au constituit si functioneaza relatii de cooperare intre organele administratiei publice. De exemplu, satele invecinate ce au mai putin de o mie de locuitori infiinteaza un oficiu administrativ al districtului rural pentru realizarea sarcinilor administrative comune. Circa 280 municipalitati coopereaza intre ele in scopul administrarii in comun a unui sau mai multor institutii similare (de exemplu, scoli, spitale). Se mai practica si diverse forme de cooperare financiara intre administratiile locale. Bugetul central incurajeaza administratiile locale sa coopereze. De exemplu, o anumita subventie este mai mare daca autoritatile locale decid sa coopereze.
La nivel local, pe langa primar, care este seful politic si administrativ al municipalitatii, consiliul local numeste pe o perioada nedeterminata un administrator-sef. Intre administratorul-sef si primar se stabilesc relatii de colaborare, deoarece administratorul este numit de consiliu dar indeplineste si pregateste ordinele si hotararile primarului, participa la sedintele consiliului si il avertizeaza atunci cand acesta ia o hotarare ce incalca legea.
Sistemul de guvernare din Bulgaria consta din doua grupe majore de institutii; institutiile Guvernului central si institutiile autoadministrarii locale. Intre aceste grupuri de organe administrative exista un sir de raporturi si relatii stabilite prin lege . in primul rand exista relatii de control. Cu toate ca municipalitatile sunt libere sa actioneze in limitele stabilite de lege, Guvernul central controla modul in care aceste standarde sunt respectate. De exemplu, Ministerul Mediului poate controla nivelul de poluare al apelor reziduale revarsate in rauri, iar Ministerul Sanatatii poate controla puritatea apei potabile.
Exista domenii in care administratia centrala si administratiile locale isi impart responsabilitatile in exercitarea anumitor functii. De exemplu, in invatamant. Ministerul invatamantului elaboreaza programe scolare si stabileste anumite standarde care trebuie respectate de scoli. De asemenea ministerul stabileste bugetele scolilor si numeste directorii acestora. In acelasi timp, administratia locala raspunde de intretinerea cladirilor, de asigurarea asistentei medicale pentru elevi s.a. in asa caz apar relatii de cooperare dintre organele administratiei centrale si cele locale.
O relatie de control functioneaza si in domeniul verificarii legalitatii.
· Primul poate contesta o hotarare a consiliului municipalitatii prin exercitarea dreptului de veto. Cand consiliul insista in hotararea respectiva, primarul are dreptul de apel in instantele judecatoresti.
· Consiliul municipal poate anula dispozitiile primarului in cazul daca ultimele contrazic hotararile consiliului.
· Guvernatorul regional, in calitatea lui de organ descentralizat al guvernului poate suspenda hotararile consiliului municipalitatii daca acestea contravin legilor si are dreptul sa le supuna instantei judecatoresti.

Consiliul municipalitatii are autoritate de a anula actele primarului ce contravin deciziilor consiliului. Dar si primarul are dreptul sa contesteze deciziile consiliului in cazul in care acestea contravin intereselor municipalitatii sau contravin legii. Astfel, la nivel local este o corelatie intre organele administratiei locale, ele aflandu-se intr-o interdependenta unul fata de celalalt (adica intre consiliul si primar). Acestea nu sunt relatii de ierarhie ci relatii de coordonare, conlucrare. Intre administratiile centrale si municipale mai exista relatii de prestari si servicii. Prin activitatea lor, atat municipalitatile, ca organe centrale, cat si directiile municipale ca organe locale, presteaza servicii populatiei municipalitatilor. Rapoartele dintre organele administratiei publice de diferite niveluri in tarile din Europa sunt bazate pe principiul descentralizarii administrative.

§2. Raporturile dintre autoritatile administratiei publice
in unele state din spatiul ex-sovietic

Procese profund revolutionare in sistemele de administrare in tarile Europei s-au produs si in spatiul ex-sovietic la hotarul anilor 1980 -; 1990.
Sistemul sovietic de administrare si al asa zisei “democratii populare” s-a autolichidat. In vacuumul creat a inceput un proces intens de formare a noului sistem democratic de administrare publica, conform celor trei modele contemporane din lume.
Daca in tarile Europei Centrale si de Sud-est trecerea la relatii democratice intre autoritatile administratiei publice este realizat, atunci in tarile ex-sovietice, multe afirmatii democratice raman numai pe hartie si in lozincile lansate de oratori astfel, in Belorusia, organele administrative au ramas sovietele. Sovietele locale sunt construite in 3 niveluri. Deoarece tara este impartita in regiuni, in fiecare unitate administrativa de acest tip cea mai inalta autoritate publica este sovietul regional, care conduce si coordoneaza activitatea sovietelor de district. La randul lor, sovietele de district unifica, conduc si coordoneaza activitatea sovietelor satesti. Organul reprezentativ suprem si singurul organ legislativ al puterii de stat in Belorusia este Sovietul Suprem. Principalul organ al puterii executive este Consiliul de Ministri. Astfel sistemul de administrare in Belorusia a ramas a fi extracentralizat.
Guvernul si organele administratiei centrale oficial nu au autoritate de a da directive institutiilor reprezentative ale administratiei locale si nu pot emite ordonante ministeriale adresate acestora.
Relatiile dintre diferite organe ale sistemului administrativ din aceasta tara continua in fond sa ramana identice regimului totalitar comunist, aspectele lor democratice purtand un caracter formal. In cadrul CSI se evidentiaza in plan pozitiv noile relatii democratice in Ucraina, Estonia, Lituania, Letonia.
Pe parcursul anului 1994 in Ucraina a fost elaborata o noua lege a administratiei locale. Sub aspectul structurii ierarhice Autoritatile de Guvernare se impart in trei niveluri. Distributia functiilor intre Administratia centrala si cea locala se efectueaza in baza legii. Consiliile regionale si de district nu au autoritate ierarhica asupra nivelului inferior. Administratiile locale au responsabilitatea generala de a oferi servicii, sa asigure satisfacerea tuturor nevoilor publice locale. Administratiile regionale si de district indeplinesc servicii publice de semnificatie regionala. O directie prioritara in functionarea sistemelor administrative actuale sunt relatiile dintre administratiile locale si Guvern si modul in care este supervizata activitatea administratiilor locale. Insa in Ucraina nu exista o institutie care sa supravegheze modul in care autoritatile locale se conformeaza legii.
Legea nu prevede forme obligatorii de cooperare intre administratiile locale. Cu toate acestea au existat cazuri de cooperare dintre diferite regiuni in ce priveste politica economica a acestora. Pe langa cooperarea geografica, intre administratiile locale exista si cooperare politica. In activitatea practica exista unele forme de cooperare financiara intre administratiile locale. Insa pana in prezent ea nu este prea dezvoltata, deoarece administratiile locale au retineri in finantarea comuna a unor lucrari, preferand sa obtina subventii suplimentare din partea statului. Relatiile de control continua practica din trecut. Aici principiile democratice intampina riposta conservatismului.
In Estonia, administratia centrala numai supravegheaza legalitatea activitatilor autoritatilor locale. Se utilizeaza si diverse forme de cooperare intre administratiile locale. Autoritatile administratiilor locale pot decide independent asupra infiintarii unor institutii comune.
In Letonia principala relatie dintre organele autoritatilor publice este cea de supraveghere. Autoritatile administratiei ierarhice superioare supravegheaza indeplinirea legilor de catre autoritatile locale, iar in ce priveste supravegherea din punct de vedere financiar, propunerea pentru legea bugetelor locale prevede ca “ institutiile administratiei de stat nu au dreptul sa se amestece in elaborarea si executarea bugetelor locale”, dar in acelasi proiect de lege se arata ca “legitimitatea cheltuirii fondurilor primite de administratia locala de la bugetul de stat va fi controlata de Controlul de Stat si de Ministerul de Finante”.
Legea administratiei locale prevede ca Guvernul trebuie sa se consulte cu reprezentantii ai administratiei locale inainte de adoptarea unor hotarari care afecteaza administratiile locale, dar administratia locala nu are putere de decizie in fata Cabinetului de Ministri. Negocierele intre administratiile locale si Guvern sunt inregistrate pe banda si legea prevede ca Guvernul trebuie sa “reconsidere” domeniile in care pot aparea divergente de pareri.
Legea permite administratiei regionale sa adopte decizii care sunt obligatorii pentru toate administratiile locale din regiune in circumstantele specificate in lege. In acest sens, poate aparea cooperarea obligatorie intre administratiile locale.
O descentralizare foarte distincta a organelor administratiei publice este si in Lituania. Exista o autonomie reala intre diverse sisteme centrale si locale. Guvernul, de exemplu, are 12 reprezentanti fara portofoliu in municipalitati. Principala lor sarcina este supravegherea activitatilor locale. Majoritatea ministerelor, departamentelor si inspectoratelor isi au diviziuni regionale cu care se afla in raporturi de colaborare.
Desi consiliile locale sunt independente de Guvernul central, organele executive ale municipalitatii totusi trebuie sa implimenteze deciziile Guvernului. Guvernul are autorizatia sa anuleze decizia organelor executive ale municipiilor, daca acestea au incalcat legislatia in vigoare. Parlamentul poate sa dizolve un consiliul local, daca acesta a incalcat Constitutia sau legea, un decret al Guvernului.
Consiliile locale au si ele dreptul sa se adreseze instantei judecatoresti cand considera ca le-au fost incalcate drepturile de Guvern.
In Lituania exista un sir de forme obligatorii si neobligatorii de cooperare intre administratiile locale. Cooperarea nu este stipulata prin legile tarii, deci Legea principiilor fundamentale permite administratiilor locale sa se asocieze, principala restrictie asupra cooperarii administratiilor locale constituind-o decizia Parlamentului asupra asociatiilor de administrari locale.
Cooperarea voluntara dintre administratiile locale este sporadica. Anumite servicii sunt asigurate de mari intreprinderi, sfera de activitate a acestora acoperind teritoriul mai multor municipii. Aceasta situatie a fost mostenita din perioada regimului sovietic si nu este creata prin acordul municipiilor in vecinatate.
La ora actuala in toate tarile din Europa se intensifica procesul de descentralizare, care consta in remanieri ale functiilor de stat in dependenta de evolutia mediului economic si politic. Conducatorii politici reformatori si elita administrativa aplica reforme si hotarari care largesc drepturile si obtiunile populatiei, indica real asupra beneficiarilor si asigura politicienilor prerogativ corespunzatoare. Analizand situatia din mai multe tari, putem constata ca in ultimii ani conducatorii politici previzibili au realizat obtiunile popoarelor lor prin aplicarea reformelor decisive.
Reforma institutiilor statului faciliteaza cooperarea tuturor categoriilor sociale. Recompensarea avantajoasa a persoanelor fizice si juridice afectate de reforma poate contribui la cooperarea si sprijinul acestora.

§3. Practica Romaniei privind raporturile dintre autoritatile administratiei publice

in procesul de edificare a unei administrari moderne in Republica Moldova o insemnatate deosebita o are cunoasterea sistemului de activitate administrativa a altor tari. Un interes aparte pentru noi il reprezinta tarile vecine si in special Romania cu care ne leaga multe lucruri comune.
Adm