Introducere Dreptul in general se grupeaza pe ramuri distincte in functie de obiectul de reglementare. Studiul administratiei publice ca si dreptul administrativ de altfel ocupa ocupa un loc primordial in studiul dreptului. u7p3pp
Intelegerea si cunoasterea stiintifica a oricarei materii este inlesnita de identificarea notiunilor de baza, prin acesta putandu-se descoperi esenta fenomenului cercetat.
Avand in vedere importanta deosebita pe care o ridica fenomenul administrativ an tara noastra, in urma evenimentelor din 1989, am gasit necesara abordarea temei de fata, ‘Procedura contenciosului administrativ conform Legii nr. 29 din 7.11.1990’, pornind de la actualitatea sa si de la faptul ca actuala Constitutie a Romaniei (aprobata la 21.11.1991) prevede prin drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor si ‘dreptul persoanei vatamate de o autoritate administrativa’. Astfel articolul 48 din Constitutie statueaza: ’Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stbilesc prin lege organica.’
Aceasta lege organica la care se refera textul constitutiei este insasi Legea contenciosului administrative nr.29 din 7 noiembrie 1990, modificarile intervenite prin Legea nr. 59/23.07.1993 pentru modificarea codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 si a Legii nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de conturi (M.Of. n. 177/26.07.1993).
De aici rezulta si importanta pe care a dat-o legiuitorul acestei institutii juridice, prin consacrarea acetui drept al cetatenilor si in legea fundamentala a tarii, care este Constitutia Romaniei.
Contenciosul administrative roman ale radacinilor adanc infipte in istoria tarii noastre, el aparan la 1864, cand Legea din 11 februarie se infiinteaza Consiliul de Stat ca organ consultative pe langa Guvern, ceea ce dovedeste ca inaintasii nostri au acordat o atentie deosebita acestei institutii juridice.
Pentru realizarea acestei lucrari mi-am propus o sinteza, ingloband puncte de vedere ale juristilor mai ales, prevederei legale cuprinse in acte normave aparute in decursul timpului, semnalarea acestor aspecte contemporane legate de aceasta institutie juridica, avand ca obiectiv o corecta interpretare si intelegere a contenciosului administrativ, in vedrea reinstaurarii unei democratii stabile in tara noastra.
In raport cu obiectivul propus propus prin tratarea acestei teme, am strecurat desfasurarea analizei pe trei capitole si anume:
1. Contenciosul administrativ- notiunea si rolul acestei institutii in apararea drepturilor fundamentale ale omului si cetateanului;
2. Partile litigiului, obiectul actiunii si instntele administrative si
3. Procedura contenciosului administrativ.
Astfel, in primul capitol am urmarit aspectele legate de evolutia istorica a contenciosului administrative in Romania si categorii dde contencios administrativ.
Pentru a putea reda correct tema de baza a acestei lucrari si anume ‘procedura contenciosului administrativ’, tratata in capitolul III, structurata in trei sectiuni, cuprinzand: raspunderea in contenciosul administrativ, caile de atac impotriva sentintelor pronuntate de instantele de contencios administrativ si respectiv executarea hotararilor pronuntate de instantele de contencios administrativ, am considerat necesar si important mai intai introducerea unui capitol separa, capitolul II, referitor la caracterul contenciosului administrativ, partile in litigiu de contencios administrativ, obiectul actiunii de contencios administrativ, instantele de contencios administrativ, actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc, actele administrative exceptate de controlul judecatoresc, precum si rolul actelor pregatitoare si operatiunilor tehnico-materiale in lumina contenciosului administrativ, toate reglementate de Legea nr.29/1990, modificata prin Legea 59/1993.

CAPITOLUL I

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV -; NOTIUNEA SI ROLUL ACETEI INTITUTII JURIDICE IN APARAREA DREPTURILOR FUNDAMENTALE ALE OMULUI SI CETATEANULUI

Pentru a defini notiunea de <<contenciosadministrativ>>este necesara precizarea etimologica a cuvantului <<contencios>>. Se stie ca acest cuvant, vine din cuvantul francez <<contieux>>care la randul sau se trage din latinescul contentiosul -;certaret, adjectivul substantivului <<contentio>> adica disputa, conflict,confruntatre.
‘etimologic vorbind contenciosul administrativ nu ar fi, prin urmare, altceva decat totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta in, vederea restabilirii ordinii de drept tulburate prin actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat, intervenite in aplicarea legilor si in funcsionarea serviciilor publice.
Transpusa in practica juridica, notiunea de <<contencios administrativ>> a primit un numar de acceptiuni specifice, chemate sa raspunda nevoii de a desemna pe cale convectionala anumite categorii de realitati interesand doctrina si practica dreptului administrativ.
Aceste acceptiuni pot fi grupate in doua tipuri principale de definitii.
Un prim asemenea tip este cel care considera contenciosul administrativ ca <<un ansamblu de reguli de drept>>, avand un obiect specific, in timp ce un al doilea tip vede in contenciosul administrativ <<un ansamblu de litigii>>deosebite prin natura lor de alte litigii.
In sensul primului tip de definitii, contenciosul administrativ ar fi<<totalitatea regulilor de drept>>, potrivit carora sunt solutionate de organele competente ale statului litigiile juridice care pun in cauza acte ale administratiei de stat.
In sensul celui de-al doilea tip de definitii, notiunea de contencios administrativ ar desemna <<ansamblul litigiilor juridice>>nascute cu ocazia exercitarii activitatii executive in masura in care pun in cauza acte ale autoritatilor de stat competente sa o indeplineasca.1
Aplicarea principiului separatiei puterilor in stat asigura un echilibru si un control intre cele trei puteri:legislativa, executiva si judecatoreasca.
Aceste trei puteri colaboreaza si se controleaza reciproc pentru buna functionare a statului. Colaborarea si controlul autoritatilor judecatoresti (care exercita puterea judecatoreasca) la asigurarea aplicarii corecte a legii de catre autoritatile administratiei publice este una din conditiile necesare pentru intarirea ordinii de drept.
Acest control, efectuat fie de instantele speciale jurisdictionale, fie de instantele judecatoresti de drept comun, cu ocazia solutionarii litigiilor generate de activitatea autoritatilor administratiei publice sau de functionarea acestora, poarta denumirea de contencios administrativ.
Notiunea de contencios administrativ are ‘o sfera mai larga sau mai restransa, dupa cum cuprinde totalitatea litigiilor dintre administratia publica si cei administrati sau numai o parte dintre acestea si anume cele care se solutioneaza de anumite instante judecatoresti, potrivit unor reglementari juridfice si unor principii de drept public. Atat in conceptia generala, cat si in cea restransa, notiunea contenciosului administrativ are un sens material si unul frmal, organic.
Sensul material priveste litigiile juridice pe care le cuprind e si regimul juridic care li se aplica in rezolvare (dreptul comun sau rergimul juridic administrativ). Sensul formal(organizatoric) se refera al organele de jurisdictie care sunt competente sa solutioneze respectivele litigii. Acest din urma sens sta la baza Legii nr.29/1990 rpivind contenciosul administrativ.2
In unele tari occidentale(Italia, Franta, Belgia s.a.) controlul jurisdictional asupra actelor administrative este dat in competenta asa-numitelor <<tribunale administrative>>, iar in tari ca Anglia, Norvegia, Danemarca, acesta este dat in competenta instantelor de drept comun.
In Romania, activitatea de contencios administrativ nr.29/1990, astfel cum a fost miodificata prin Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, la tribunale judetene si al municipiului bucuresti, la Curtile de Apel si la Curtea Suprema de Justitie -; organe ce fac parte din sistemul organelor puterii judecatoresti.
‘Din punct de vedere al litigiilor ce formeaza obiectul judecatii, functionarea jurisdictionala se imparte in doua ramuri : a) contenciosul de drept administrativ -; alcatuit din totalitatea litigiilor de competenta organelor judecatoresti propriu-zise de natura civilo-comerciala si penala;

****************************
1.Tudor Draganu, ‘introducere in teoria si practica statului de drept’,ed.Dacia,Cluj-Napoca,pag.168-169.
2 Alexandru Negoita, Legea contenciosului administrativ,Revista ‘Dreptul’ nr,6/1991
3G.C.Raricescu, ‘Contencios administrativ roman’,bucuresti,1936,pag.79-80 b) contencios administrativ -; compus din totalitatea litigiilor de naura administrativa, dupa sistemul de drept pozitiv adoptat in diverse state.’3
Pentru definirea complet a notiunii de contencios administrativ se desprind cateva elemente esentiale.

In primul rand, se poate afirma ca activitatea desfasurata de instantele de contencios administrativ este de a solutiona cu putere de adevar legal, un conflict juridic, in care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ.
In al doilea rand, organele care infaptuiesc aceasta activitate, special create, fac parte din sistemul organelor judecatoresti.
In al treilea rand, obiectul de contencios administrativ il constituie: a) anularea ori modificarea unui act administrativ de autoritate; b) obligarea autoritatii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege; c) repararea pagubei ce i-a fost cauzata prin emitere actului administrativ de autoritate, ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Astfel, prin contencios adminstrativ, se intelege activitatea de solutionare, cu putere de adevar legal, de catre instantele de contencios administrativ competente, potrvit legii, a conflictelor juridice in care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nascut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut dde lege. In doctrina romaneasca interbelica, notiunea de contencios administrativ este utilizata fie intr-un sens larg, materia, evocand totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutioneaza litigiul, un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie intr-un sens strict, evocand litigiile solutionate numai de instantele judecatoresti.
Profesorul Constantin Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind ‘totalitatea litigiilor nascute intre particulari si administratiunile publice cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public.’
Pentru intelegerea corecta a notiunii de contencios administrativ sunt necesare unele precizari:
- Sunt de competenta instantelor judecatoresti de cotencios administrativ (in cadrul sectiilor de contencios administrativ ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, ale Curtii de Apel si Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie), litigiile prevazute de art.1 din Legea contenciosului adiministrativ nr.29/1990, potivit carora, ‘orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drpt recunoscut de lege, se poate adresa intantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata 5. La acestea si prevederile art.48(1) si 122(4) din Constitutia Romaniei de la 21 noiembrie 1991. Astfel, art.48(1) privind ‘Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, prevede: ‘persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei’’ iar art, 122(4) prevede ca ‘prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului in cazul in care considera actul ilegal. ‘6
- Sunt de competenta instantelor de drept comun, litigiile date in competenta lor prin legi speciale(conform Legii nr. 29/1990).
- Sunt de competenta unor organe de jurisdictie speciala care functioneaza in acdrul unor organe ale administratiei publice, litigiile date prin lege, in competenta acestor organe (cazul organelor jurisdictionale din sistemul Curtii de Conturi, a M.Ap.N. si M.I.).
- ‘Trecerea activitatii de contencios administrativ in competenta instantelor judecatoresti specializate si a celor de drept comun, precum si a jurisdictiilor speciale administrative nu se poate realiza decat numai printr-o lege organica’7. De aici rezulta rolul acestei institutii juridice in apararea drepturilor fundamentale ale omului si cetateanului.

****************************
4C.G. RARICESCU, Op. Cit.,pag.33
5 Legea nr.29/1990 art.1
6 Constitutia Rominiei din noiembrie 1991
7 Valentin I. Prisacararu, ‘contenciosul administrativ roman’, ed.All, bucuresti,1994,pag. 5

1.1. SECTIUNEA I

EVOLUTIA ISTORICA A CONTENCIOSULUI ADNMINISTRATIV IN ROMANIA

Contenciosul administrativ roman are radacini adanc infipte in istoria tarii noastre. El are o evolutie istorica deosebita, determinata fiind de modificarile ce au avut loc de-a lungul timpului in istoria tarii. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima data in tara noastra prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, dupa sistemul francez.
In perioada 11.02.1864-12.07.1866,contenciosul administrativ a fost realizat de catre Consiliul de stat care avea trei categorii de atributii: a) in materie legislativa(de pregatire a proiectelor de legi); b) administrativa; c) de contencios administrativ (rezulta din Legea de organizare a Consiliului de Stat).

Art.51 din Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat arata ca atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau: a) in contra hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu nerespectarea dispozitiilor legilor si regulamentelor in fiinta; b) in contra hotararilor sau actelor de executare emise de prefecti sau alti agenti administrativi, date cu neresapectarea legilor si regulamentelor; c) in contra hotararilor comisiunilor de lucrari publice, precum si in toate cazurile de natura contencios-administrativa ce i se vor atribui printr-o anumita lege.
Cu privire la repararea pagubelor prin acte administrative ilegale, art.33 al aceleiasi legi prevede ca, ‘in materie contencioasa, cand se atinge interesul unui particular sau persoana juridica, hotararea Consiliului de Stat nu inchide drumul jurisdictiunilor tribunalelor, decat in cazul care anume se va determina de lege sau in cazul in care partile vor da in scris ca sunt multumite de hotararea Consiliului.’
Potrivit art.54: ‘hotararile Consiliului de Stat in materie contencioasa se citesc in public, se transcriu intr-un registru special si se vor inainta ministrului respectiv’, iar art.55: ‘daca hotararea este definitiva, sau daca se da cu multumirea partilor, se va executa prin ministerul respectiv sau prin decret domnesc -;care se vor anula sau modifica, dupa caz, potrivit hotararii Consiliului de Stat, actul administrativ atacat in contencios administrativ’. Privind natura activitatii Consiliului de Stat, profesorul G.C. Raricescu spunea:’In aceasta faza, Consiliul de Stat francez, care servise, in mare parte, ca model legiuitorului roman.’8
In perioada 12.07.1866-01.07.1905
Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Legea pentru impartirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, iar atributiunile lui in materie de contencios administrativ au fost impartite intre Curtile de apel si instantele judecatoresti de drept comun. Potrivit art.7 din Legea din 12 iulie 1866, ‘toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanta superioara a consiliilor judetene sau a comitetelor permanente, prin art.27 al Legii rurale, se vor judeca de curtile de apel respective, cu recurs in casatie pentru cauza de incompetenta si de exces de putere ‘, iar conform art.8, ‘celelalte afaceri de natura contencioasa, pe care Consiliul de Stat le judeca, sau pe temeiul legii sale constitutive sau in temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instantele judecatoresti, dupa regulile ordinare’.
‘ De la 1866 si pana in 1905, particularul nu putea cere despagubiri decat pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua sa-si produca efectele.’
‘In aceasta perioada, in temeiul exceptiei de ilegalitate, instantele judecatoresti verificau legalitatea unor acte administrative si daca le apreciau ca sunt ilegale, la pronuntarea solutiei nu tineau seama de cuprinsul acestora’ .
In perioada 1 iulie 1905-25 martie 1910
La 1 iulie 1905 a fost adoptata Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie (sau legea Badarau). Prin aceasta lege, Sectiunea a III-a a Inaltei Curti de Casatie si Justitie devine competenta sa judece recursurile ‘in contra regulamentelor si ordonantelor facute cu calcarea legii dd puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, in afara de actele de guvernamant, precum si recursurile in contra decitziilor si ordonantelor prefectilor, primarilor si a altor autoritati publice prin care s-ar viola u drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.’

In articolul 62 al prezentei legi se afirma ca: ‘actul administrativ casat se socoteste ca si cum nu ar fi fost si nu are nici o putere”, deci, contenciosul era doar un contencios de anulare.
„ Este neindoielnic ca legiuitorul din 1905 a voit sa infiinteze in aceasta forma un contencios de anulare, adica un mijloc judecatoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative si de a hotara anularea lor.”11
In perioada 25 martie 1910- 17 februarie 1912
Prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 (numita si legea „Toma Stelian”), sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905, a fost desfiintat, iar cauzele de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele de judet. Astfel art.74 prevedea ca: „ pricinile dintre particulari si stat, judete si comune sau alte autoritati publice, pentru vatamarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, se vor judeca de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri.” .

***************************
8 G.C. Raricescu, Op cit., pag. 76
9curtea de Casatie si Justitie, Sectiunea I, Decizia nr.1705/1924
10 G.C. Raricescu, Op cit., pag. 82
11 Ibidem pag.90

Acelasi articol reglementeaza unele reguli de procedura, iar in art.75 sunt cuprinse norme ce reglementeaza modul de executare al creantelor particularilor de catre autoritatile administrative obligate la plata.
In perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925
Prin Legea de reorganizare a Curtii de Casasie si Justitie din 17 februarie 1912 (numita si „Legea Cantacuzino”), cauzele de contencios administrativ se atribuie din nou Sectiei a III-a. Astfel, se prevedea ca aceasta sectie judeca: „ recursurile acelora care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legii, precum si recursurile in contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.”. Erau exceptate actele de guvernamant.
In perioada 23 decembrie 1925 -; 9 iulie 1948
Constitutia din 1923 reglementeaza in articolul 99 dreptul celor vatamati printr-un decret sa o dispozitie semnata su contrasemnata de un ministru de a obtine despagubiri, precizandu-se ca „ actul ilegal al ministrului nu descarca de raspundere solidara pe functionarul care a contrasemnat, decat in cazul cand acesta a atras atentia ministrului in scris.”
In art. 107, alin.3 din Constitutia din 1923 se arata:” Cel vatamat in drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, fie cu rea-vointa a autoritatilor de arezolva cererea privitoare la u drept, poate face cerere la instantele judecatoresti pentru recunoasterea dreptului sau.”
In alin. 4 al aceluiasi articol se arata ca : „ Organele puterii judiciare judeca daca actul este ilegal, il pot anula sau pot pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand si caderea de a judeca si cerearea de despagubire,fie contra autoritatilor administrative chemate in judecata, fie contra functionarului vinovat „. In alioniatul 5 se prevede ca :” Puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar.”
„ In aplicarea prevederilor constitutionale din art.107 din Contitutia de la 1923, a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Astfel, in tara noastra a inceput o noua perioada care a durat pana in iulie 1948.
Prin aceasta Lege, in temeiul Constitutiei din 1923, in tara noastra s-a instituit un contencios administrativ de plina jurisdictie ce se caracteriza prin aceea ca instanta putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativa la rezolvarea cererii si putea acorda despagubiri pentru acoperirea pagubelor produse prin actul administrativ ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoasterea dreptului sau.”
In perioada 9 iulie 1948 -; 1 septembrie 1967
In 1948 contenciosul administrativ a fost desfiintat. Lipsea in primul rand obiectul proprietatii private care fusese desfiintata prin actul de nationalizare din 11 iunie 1948, la care s- au adaugat, incepand cu anul 1949, cooperativizarea, care de fapt desfiinta si proprietatea privata a taranilor asupra pamantului si a inventarului viu si mort din gospodariile taranesti. Abia Constitutia din 1965, in art.34, vorbeste de dreptul de petitonare, pentru ca in art. 35 sa prevada ca:” Cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente in conditiile prevazute de lege, anularea actului si repararea pagubelor.”
In perioada septembrie 1967- decembrie 1990
In tara noastra, contenciosul administrativ a fost infaptuit de catre instantele judecatoresti in conditiile Legii nr. 1/26 iulie 1967 cu privire la judecata de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ era unul de plina jurisdictie. Tribunalul, judecand cererea, putea sa oblige pe parat sa emita un act administrativ ori un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. In cazul admiterii cererii, tribunalul va hotara si asupra despagubirilor cerute. „ Executarea celor dispuse prin hotarare judecatoreasca se va face in termenul stabilit in cuprinsul ei iar in lipsa acesteia, nu ami tarziu de 30 de zile de la comunicarea hotararii .”(art.11).
Art. 14 prevede ca dispozitiile Legii nr.1/1967 nu sunt aplicabile:
1. actelor administrative privind apararea tarii, securitatea statului sau ordinea publica;
2. actelor in care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil;
3. cererile organizatiilor de stat privitoare la actele administrative;
4. actelor administrative de jurisdictie si cele pentru controlul carora legea prevede o alta procedura jurisdictionala decat cea din prezenta lege.

SECTIUNEA a II-a

CATEGORII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1.2.1 CONTENCIOSUL ADMKINISTRATIV DE ANULARE
„Contenciosul administrativ de anulare este acela in acre instanta de contencios administrativ este competenta sa asnuleze sau sa modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis cu nerespentarea legii sau sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Instanta nu este competenta sa rezolve si problema repararii daunelor. Aceasta problema se rezolva, in cadrul unui litigiu separat, de catre instantele de drept comun.”13 aceasta categorie de drept administrativ era regelmentata in tara noastra prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care in art.33 prevedea ca „ in materie contencioasa, ca’nd se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotararea Consiliului de Stat nu inchide drumul jurisdictiunii tribunalelorordinare, decat in cazurile caere anume se vor determina de lege, sau in cazul cand patile vor da inscirsa multumirea de hotararea Consiliului.” . Tot un contencios administrativ de anulare3 a fost si cel intituit prin Legea pentru reorganizarea Curtii de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905.
1.2.2. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV DE PLINA JURISDICTIE
2contenciosul administrativ de plina jurisdictie este acela in care instanta de contencios administrativ este competenta potrvit legii, sa anuleze ori sa modifice actul administrativ de autoritate atacat, sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde daunele cauzate, de serviciul public admkinistrativ, particularului (persoana fizica sau juridica), prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare al un drept recunoscut de lege. Cererea de despagubiri se formuleaza in cadrul actiunii initiale sau separat, dupa cum, la data introducerii actiunii era sau nu cunoscuta paguba si intinderea ei.”14
Suntem in prezenta unui contencios administrativ de plina jurisdictie in cazurile in care instanta de contencios administrativ este competenta sa: a) anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege; b) modifice un act administrativ de autoritate care prin prevederile a caror modificare se cere, reclamantul a fost vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege; c) oblige serviciul public administrativ sa trezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al sau recunoscut de lege; d) oblige serviciul public de administratie la repararea pagubei ce i-a fost cauzata reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
„Continutul contenciosului administrativ de plina jurisdictie a fost desprins din prevederile art.11 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit carora instanta, solutionand sectiunea, poate, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte-cand il anuleaza in parte inseamna ca il modifica -;actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ sau sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. In cazul admiterii cererii-prevede alineatul 2 al aceluias articol-insanta va hotara si asupra daunelor materiale si morale cerute.”15

******************************
13 Valentin I.Prisacaru,”tratat de drept administrativ roman „”ed. Lumina Lex,1993,pag.278
14 Valentin I.Prisacaru, Op. Cit.,pag.7
15 Valentin I.Prisacaru,Op.cit.,pag. 7-8
1.2.3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN DREPTUL COMPARAT
„Jurisdictia administrativa a fost organizata inca din anul al VIII-lea de la revolutie (in Franta), prin infiintarea a doua grade de jurisdictie si anume consiliile de prefectura in fiecare departament, ca prima instanta, si Consiliul de Stat, atat ca instanta de fond, cat si ca instanta de recurs.”16
Consiliile de prefectura solutionau, la inceput, doar conflictele juridice nascute din aplicarea impozitelor, din vanzarea bunurilor de stat, la care se adauga mai apoi acele rezultate din alegerile organelor locale. Consiliile de prefectura au fost remaniate prin Decretul-lege din 6-26 septembrie 1926, infiintandu-se 22 de consiliii interdepartamentale ce functionau autonom.
„Prin reforma din 30 septembrie 1953 au fost infiintate tribunalele administrative interdepartamentale, ca organe de jurisdictie administrativa de drept comun, desfiintandu-se totodata, consiliile de prefectura.”17. „In afara sistemului tribunalelor administrative, in Franta sunt organizate si functioneaza o serie de altze organe de jurisdictie administrativa cum sunt: a) Curtea de Conturi- cu atributii administrative ( de control) si atributii jurisdictionale; b) Curtea de disciplina bugetara si financiara- compusa din membrii ai Consiliului de Stat si ai Curtii de Conturi si competenta sa sanctioneze incalcarile disciplinei bugetare si financiare savarsite de agentii civili si militari de stat; c) Consiliul Superior al Magistraturii- care aplica sanctiuni disciplinare magistratilor; d) Jurisdictii in materia educatiei nationale, formate din consilii departamentale, academice, universitare; e) Jurisdictii profesionale; f) Comisiile de control ale bancilor

**************************
16 Ibidem pag.9
17 B.Pacteau, „Contentieux administratif”,Paris,1985

g) Alte jurisdictii speciale(exemplu: „Comisia Centrala de ajutor social”, „Comisiile departamentale pentru munca handicapatilor „etc..)”18
„In majoritatea statelor europene ca Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia functioneaza (cu unele reglementari specifice) sistemul tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de fond si cu tribunalele administrative supreme ca instante de fond, de apel sau recurs.”19.
„In Belgia contenciosul administrativ pentru exces de putere este de competenta Consiliului de Stat, mai exact a sectiei sale administrative, in timp ce contenciosul administrativ de plina jurisdictie al actelor sau faptelor administratie este de competenta tribunaleleor ordinare. In anul 1918 se creaza in Finlanda „Curtea Administrativa suprema”, mentionata de Constitutia finlandeza din 1919 alaturi de Curtea Suprema de Justitie, ca fiind una dintre cele doua jurisdictii principale ale tarii, este competenta sa judece in ultima instanta litigiile administrative.”20
„ Isubordonarea Curtii Administrative Supreme functioneaza tribunalele administrative provinciale, care nu dispun de autonomie administrativa, deoarece ele functioneaza in relatie cu consiliile prefecturilor. In cadrul unei viitoare reforme, ele urmeaza sa devina instate judecatoresti autentice, subordonate Ministerului Justitiei. Curtea judeca de asemenea recursurile impotriva deciziilor Consiliilor de Ministri, ale ministerelo, ale directiilor centrale etc.”21 cetatenii pot folosi recursul administrativ (impotriva decizilor autoritatilor administrative ale statului si ale unitatilor administrativ -; teritoriale), sau recursul comunal (impotriva deciziilor consiliilor municipale si comunale).
In art.93 din Legea fundamentala a Germaniei sunt enumerate 5 ordine de jurisdictie ale caror curti supreme sunt : Curtea Federala de Justitie, Curtea Federala Administrativa, Curtea Federala de Finante, Curtea Federala a Muncii, Curtea Federala de Contencios Social. In Germania funtioneaza 33 de tribunale administrative de prima instanta, competente pentru toate litigiile administrative de competenta teritoriala a landurilor. Sunt exceptate de la competenta tribunalelor administrative trei categorii de litigii: a) cele date in competenta jurisdictiunilor constitutionale ale landurilor si ale federatiei; b) litigiile de drept privat sau care apartin jurisdictiilor ordinare prin vointa legii; c) litigiile de drept public date in competenta ubnor tribunale speciale: tribunale de finante, tribunale disciplinare militare, ale judecatorilor etc.

„In materia contenciosului administrativ, cetatenii germani au dreptul la urmatoarele forme de actiuni:
- actiunea in anulare- prin care se urmareste sa se anuleze, pentru ilegalitate, un act administrativ individual;
- actiunea in obtinerea unei prestatii- obligarea unei autoritati adminstrative la emiterea unui act administrativ individual pe care administratia refuza sau omite sa-l elibereze;
- actiunea in declarare- are ca obiect constatarea de catre judecatorul instantei de contencios administrativ, cu autoritate de lucru judecat, a existentei unei situatii juridice sau a constatarii nulitatii unui act administrativ ilegal;
- actiunea in controlul legalitatii normelor ce are ca obiect verificarea legalitatii reglementarilor locale adoptate in aplicarea normelor federale.”22
In Grecia, contenciosul administrativ a fost organizat inca din secolul al XIX-lea, perioada monarhiei absolute, cand au fost infiintate Consiliul de stat si tribunalele administrative, cu daoua grade de jurisdictie.
„In prezent, in Grecia, organizarea justitiei administrative cuprinde: a) tribunalele administrative de prima instanta, in numar de 28, care sunt instante de drept comun pentru contenciosul administrativ de plina jurisdictie; b) curtile administrative de apel , in numar de 7, competente sa judece, in prima si ultima instanta, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile impotiva deciziilor pronuntate de tribzunalele administrative de prima instanta, recursurile pentru exces de putere etc. c) Consiliul de Stat, organizat pe patru sectii si putand functiona si in plen, judeca: recursurile in anulare, a actelor administrative atat individuale ca si regelmentare (nuormative) fiind, din acest punct de vedere, judecator in anulare de drept comun; recursurile in casare impotriva deciziilor pronuntate de tribunalele administrative; recursurile de plina jurisdictie date in competenta sa printr-o dispozitie speciala a Constitutiei.”23
In Italia exista un sistem dualist al contenciosului administrativ, in sensul ca litigiile dintre administratia publica si cetateni sunt atribuite, spre solutionare, ambelor ordine de jurisdictie existente: jurisdictie ordinara si jurisdictie adeministrativa.”24
„In Olanda exista un sistem de control al actelor administrative, ce are trei caracteristici si anume : rolul important al recursurilor administrative, multitudinea jurisdictiilor administrative si rolul deosebit al judecaturului judiciar.”25
„In Elvetia, contenciosul administrativ este supus atat unor reglementari federale, cat si unor norme cantonale, ceea ce duce la existenta a 26 de sisteme diferite.”26
„In dreptul englez, controlul judiciar are in vedere executarea de catre tribunale a dreptului de a stabili daca un act administrativ este sau nu legal si de a dispune masurile necesare pentru remedierea lui. Dar, intrucat dreptul administrativ se afla, sub maimulte aspecte, in stadiul <<adolescentei tardive>>, nu exista reguli uniforme pentru a trata contenciosul inte cetatean si administratie sau intre organele administratiei publice insasi. Pentru fiecare tip de contencios exista un regim special.”27
Tot in aceasta lucrare se arata ca acest control judiciar al activitatii administratiei are la baza teoria <<excesului de putere >>.
In dreptul englez, jurisdictiilor speciale (administrative) le este propriu <<recursul de plina jurisdictie>>, in timp ce recursurile in anulare apartin jurisdictiilor judiciare, care folosesc proceduri multiple si sunt organizate la bnivel national.
In SUA sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. „ Sub aspect organizatoric, fiecare minister sau departament, ca si fiecare agentie de autoritate are, in materie de jurisdictie administrativa, o structura proprie. La nivelul foecarei ierarhii administrative se afla un fel de consiliu de contencios administrativ, iar adesea, la nivel superior ca un consiliu administrativ suprem, se afla insusi ministrul ori seful departamentului agentiei sau autoritatii.”28
In Norvegia „nu exista organizat un sistem independent al tribunalelor administrative. Controlul jurisdictional al administratiei (actelor si faptelor administrative) este de competenta judecatorului judiciar.”29
In principiu, in Norvegia, toate instantele judecatoresti sunt competente sa solutioneze cauzele apartinand oricarei ramuri ale dreptului.
In canada, „contenciosul administrativ apare ca un rezultat al unui amestec hibrid de influiente britanice si americane.”30
Tribunalele administrative in Canada sunt un ansamblu de tribunale specializate, prezidate de un judecator ori de un comisar insarcinat cu aplicarea legii dupa o procedura cvasijjuridicsionala. Astfel de tribunale sunt de exemplu: Curtea de Impozite, Curtea de Apel pentru Imigranti, Comisia pentru Transporturi, Tribunalul concurentei etc.. Activitatea acestor tribunale consta in exercitarea, pe calea revizuirii sau apelului, a unui control asupra actelor administrative (numita „justitie administrativa de masa”).
In afara de acest contencios administrativ mai exista un „contencios nobil” care se exercita de Curtea Superioara si priveste controlul de legalitate al deciziilor sau omisiunilor (de a nu emite un act administrativ) oricarei autoritati apartinand puterii executive.
„In ceea ce ne priveste, consideram ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii- controlul actelor administrative de autoritate emise de organele de administratiei publice- o constituie, controlul acestei legalitati de catre organele puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, ale curtilor de apel si de la Curtea Suprema de Justitie, asa cum este organizata aceasta activitate in Romania.”31

CAPITOLUL II

PARTILE LITIGIULUI, OBIECTUL ACTIUNII SI INSTANTELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
2.1. SECTIUNE I
2.1.1.CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV INSTITUIT PRIN LEGEA NR.29/1990

Contenciosul administrativ in Romania de dupa Revolutia din Decembrie 1989 are ca baza legala Constitutia si Legea nr.29/1990.
Fundamentul juridic al institutiei contenciosului administrativ il costituie art.21 si art. 48 din Constitutie si art.1 din Legea nr.29/1990.
Astfel, in art.21, Constitutia recunoaste accesul liber al persoanelor la justitie, statuand ca: „Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime”.32 Art.48 din Constitutie prevede ca :” Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterra dreptului pretins, anularea actuluii si repararea pagubei.
Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.”33
Art.1 din Legea nr. 29/1990 prevede ca „orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute prin lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adrasa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptuluii precum si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.”34
Deci, aceste trei articole reprezinta substanta contenciosulu administrativ.
Fata de cele mentionate, contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:
-Este un contencios de plina jurisdictie (trasatura ce reiese din art.11 din Legea nr.29/1990 )deoarece instanta de judecata, solutionand actiunea, poate nu doar sa anuleze total sa partia actul administrativ ilegal ori sa oblige autoritatea admkinistrativa sa emita un act administrativ, ci sa si hotarasca in legatura cu daunele materiale si morale cauzate.
In temeiul acestei legi, pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ doar cazurile in care actele administrative de autoritate au fost adoptate sau emise si refuzul autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege a intervenit dupa trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicarii (8 noiembrie 1990) in Monitorul Oficial, al Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
In acest sens, sunt si prevederile art.19, potrivit caror „prezenta lege nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii sale in vigoare.”35
- O a doua trasatura are in vedere reglementarea unei proceduri prealabile .
Astfel, reclamantul, „inainte de a introduce actiunea la instanta de contencios administrativ, trbuie sa se adreseze autoritatii administrative care a emis actul (sau autoritatii ierarhic superioare acesteia) pentru ca aceasta sa inlature actul ilegal si sa repare eventuala paguba(prin recurs gratios).
„Ratiunea reclamtiei prealabile consta in a obliga administratia sa se pronunte cu privire la anularea actului sau sa ia masuri pentru emiterea actului administrativ de reclamant.”36
Persoanele fizice sau juridice lezate au dreptul de a pretinde autoritatii administrative sa-si exercite controlul asupra actelor emise in cadrul ei si de a reveni asupra acelora pe care le considera ilegale.
Revocarea actelor administrative ilegale, trebuie efectuate de catre autoritatea administrativa cu espectarea acelorasi reguli de forma avute in vedere la emiterea lor. In cazul actelor ilegale, efectul revocarii nu se produce doar pentru viitor, ci si pentru trecut(ex tunc) de la emiterea actului pana la anularea lui.”37
- Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie:in fond si in recurs, ambele date in competenta instantelor de contencios administrativ.
- Pot fi atacate cu actiune in contencios administrativ si actele administrativ-jurisdictionale (in afara de cele din domeniul fiscal si contraventional) dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.
- Actiunea in justitie poate fi formulata si impotriva functionarului autoritatii administrative parate, care poate fi obligat la plata daunelor in mod solidar cu autritatea administrativa(art.13 din Legea 29/1990).

Textul articolului 13 prevede posibilitatea platii daunelor de catrre persoana vinovata solidar cu autoritatea administrativa. Se consacra dreptul persoanei care se considera vatamata in depturile ei printr-un act administrativ si careia i-a fost cauzata o paguba, sa se indrepte cu actiune nu numai impotriva autoritatii administrative sau functionarului acesteia in mod separat, ci sa pretinda obligarea la despagubiri in mod solidar, a functionarului cu autorittea administrativa. In acest mod, reclamantul care a obtinut o hotarare de obligatie solidara, poate sa ceara oricarui dintre cei doi executarea integgrala („in solidium”), fara posibilitatea pentru codebitorul obligat sa opuna beneficiul de diviziune; in acest fe,plata efectuata de unul dintre debitori- functiionar sau administratie-elibereaza pecelalalt de obligatie.”38
Aliniatul 2 al aceluiasi articol 13 prervede ca: „Percoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul, a carui legalitate-totala sau partiala- este supusa judecatii.”39
<<Chemarea in garantie>>se face potrivit art.60 si 61 din Codul de procedura civila. Aceasta trebuie depusa la dosar odata cu intampinarea sau cel mai tarziu pana la prma zi de infatisare sub sanctiunea de a fi judecata separat, daca partile nu convin ca sa se judece odata cu actiunea principala. Functionarul superior ierarhic introdus in proces pe calea chemarii in garantie devine parte in proces si se poate folosi de toate mijloacele de aparare prevazute de lege.
- O alta trasatura a contenciosului administrativ este aceea ca instanta de contencios administrativ poate hotara atat asupra daunelor materiale, cat si asupra daunelor morale, fiind pentru prima data cand se consacra in legislatia romana raspunderea pentru daunele morale.
„Reclamntul poate insa, pentru motive care il privesc, sa solicite numai anularea actului administrativ ilegal si sa-si rezerve dreptul de a solicita daunele materiale si morale pe calea dreptulii comun. Sub acest aspect, consideram ca persoana care se considera vatamata printr-un act administrativ are un drpt de obtiune intre actiunea in daune prevazuta de Legea contenciosului administrativ si actiunea in despagubiri conform dreptului comun.”40

2.1.2. PARTILE IN LITIGIU DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, potrivit art.1 din Legea nr. 29/1990 este conditionata in primul rand de capacitatea acestui de a sta in justitie (aceasta fiind prima conditie de exexercitare a actiunii de contencios administrativ). Deci, „orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se pote adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.”41
Calitatea de reclamant o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana ori straina, chiar si un functionar al adnministratiei publice, atunci cand i se aduce atingere drepturilor pe care le are, prin acte administrative.
De asemeni, calitatea de reclamant o poate avea chiar si o persoana juridica, un organ al administratiei publice(ex. O universitate, fata de actele emise de Ministerul Invatamantului si Stiintei sau o regie autonoma, in raporturile lor cu autoritatile tutelare).
A doua conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege reclamantului. Deci, pentru a avea calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, romana sau straina, trebuie sa se considere vatamata in drepturile sale recunoscute prin lege (adica sa fie prevazute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice care invoca incalcarea acestui drept).

Dreptul recunoscut de lege reclamntului are in vedere un drept subiectiv pe care legea il confera reclamantului si pe care autoritatea administrativa este obligata sa-l respecte sau sa-l realizeze. In literatura de specialitate se mai precizeaza ca:” nu e necesar neaparat ca dreptul vatamat sa fie de natura administrativa; el poate sa apartina oricarei ramuri de drept. Important e ca vatamarea lui sa fie rezultatul conduitei culpabile a organului administratiei publice, chiar daca acest organ nu este intr-un raport direct juridic cu titularul dreptului.”.
„Actiunea in justitie a reclamantului trebuie sa prezinte un interes pentru el , caci fara interes aceasta nu poate exista. De exemplu, desi reclamntul dovedeste existenta unui drept incalcat de auoritatea administrativa, reclamntul nu poate sa se adreseze in justitie si sa solicite anularea unui act deja revocat de organul care l-a emis, ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia si care n-a produs efecte juridice.”42
O alta conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este cea ca „ vatamarea dreptului sa fie cauzata printr-un act administrativ sau refuzul auturitatii administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut de lege”. In legatura cu aceasta conditie sunt necesare unele precizari:
- sunt considerate acte administrative doar actele juridice(de putere) ale unei autoritati administrative, nu si actele de putere ale unor autoritati publice;
- numai actele administrative pot face obiect al actiunii de contencios administrativ pentru ca numai acestea produc (nasc, modificasau sting) efecte juridice; numai actele administrative individuale pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ;
-actul administrativ individual sa fie susceptibil de executare(devine astfel dupa ce a fost adus la cunostinta persoanei in cauza); se considera act administrativ atat refuzul manifestat expres cat si cel implicit, rezultat din tacerea administratiei sau din nepronuntarea sa in termenul de 30 de zile sau alt termen prevazut de lege; autorul actului administrativ trebuie sa fie o autoritate administrativa.”43
Alta conditie necesara introdecerii actiunii in contencios administrativ este aceea de a indeplinirii procedurii administrative prealabile.
2. Calitatea de parat in litigiile de contencios administrativ o poate avea orice autoritate administrativa, intelegand prin autoritate administrativa serviciile publice administrative care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societatii.
„Din prevederile art.13, al Legii nr.29/1990 potrivit carora, actiunile in justitie pot fi formulate si impotriva functionarului auturitatii parate, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor dspagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere rezulta ca, parat(in anumite actiuni in contencios administrativ)poate fi si un functionar public”44. Legea da drept insa, acestuia,sa cheme in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate(totala sau partiala) e supusa judecatii sau invers.
2.1.3. OBIECTUL ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Obiectul actiunii in contencios administrativ il poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autoritati administrative care refuza sa rezolve o cerere si repararea pagubei ce i-a fost cauzata acestuia(actl administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).
Cu privire la actul administrativ ce formeaza obiectul unei actiuni in contencios administrativ, se retine ca acesta, trebuie sa fie un act administrativ de autoritate emis cu nerespectarea prevederilor legii.
„Nu pot fi atacate in justitie -; pe calea contenciosului administrativ- actele de gestiune si actele administrative cu caracter jurisdictional precum si cele pentru care legea prevede o alta procedura jurdica.”45
In concluzie, se poate afirma ca, „pentru a putea forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ, este necesar ca actul administrativ prin care o persoana fizica sau juridica de considera vatamata in drepturile ei, sa fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea speciala sa nu prevada o alta procedura juridica de atac „46
„In ceea ce priveste caracterul de autoritate al actului administrativ, acesta trebuie sa rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, in baza si in vederea executarii legii de un serviciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte sau, cum sustinea prof.C.G.Raricescu, acte savarsite in vederea functionarii serviciilor publice.”47
In ceea ce priveste a doua trasatura, aceea ca legea speciala sa nu prevada o alta procedura judiciara de atac, se poate spune ca, in multe cazuri, legea prevede ca cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ, se poate adresa instantelor judecatoresti de drept comun si nu instantelor de contencios administrativ sau organelor administratiei publice ierarhic superioare.
Astfel, judecatoriile judeca: plangerile impotriva proceselor- verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea Legii fondului funciar; a proceselor- verbale de adjudecare a unor licitatii; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea prevederilor Legii nr.112/1995 privind reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatie de locuinte trecute in proprietatea statului.
Organele administratiei publice ierarhic superioare pot judeca, de exemplu, contestatiile impotriva deciziilor de aplicare a sanctiunilor disciplinare aplicate de sefii serviciilor publice descentralizate al e ministerelor; contestatiile impotriva sanctiunilor disciplinare aplicate cadrelor didactice et.c
Instantele de contencios administrativ judecaa actiunile impotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice, ca institutii publice ori ca regii autonome de interes public.
In legatura cu refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, ca obiect al actiunilor de contencios administrativ, se observa ca legiuitorul, prin alin.2 al art.1 din Legea nr.29/1990 arata ca :”se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.”48
„Intr-o actiune, intemeiata pe refuzul unei autorititi, o persoana fizica a cderut unui organ al administratiei publice sa-i elibereze o adeverinta care interesa pe fratele acesteia (a persoanei fizice care reclama). Pentru ca cel care a formulat actiunea nu era vatamat intr-un drept al sau, recunoscut de lege, actiunea a fost respinsa.”49
Obiectul actiunilor in contencios administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului.
Repararea pagubei poate fi solicitata, atat prin actiunea in care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la undrept rercunoscut de lege, cat si printr-o actiune separata. Astfel, art.12 din Legea nr.29/1990 prevede ca :”in cazurile in care cel vatamat a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp despagubiri, intinderea pagubei nefiindu-i cunoscuta la data judecarii actiunii de anulare, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei”50.
„Pentru asemenea cereri, termenul de prescriptie este, in opinia noastra, de tri ani.”51.

2.1.4. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC
„Evultia sistemului contencios in Romania, dupa adoptarea Constitutie din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun si diminuarea, pana la inlaturarea totala in anumite perioade, a litigiilor speciale, a impus ca anumite acte sa fie exceptate de la actiunile in contencios administrativ. In perioada interbelica, aceasta problema a facut chiar obiectul reglementarii de ordin constitutional. Astfel, in art.107, alineatul final din Constitutia de la 1923, se preciza: „Puterea judecatoreasca nu are caderea de a jude ca actele guvernamentale precum si actele de comandament cu caracter militar.”52
In art.2 al Legii nr.29/1990, privind contenciosul administrativ, se prevad o serie de acte administrative care sunt, fie complet excluse de la controlul judecatoresc, fie supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdictional decat cea stabilita prin legea mentionata, fie supasa unei proceduri de control judiciar specific, reglementat chiar prin Legea nr.29/1990.
Astfe, potrivit acestei legi, nu pot fi atacate in justitie:
1. Actele care privesc rapoturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si guvern .
Aceste acet sunt facute, in baza unei competente legale, de catre Parlament si Presedintele Romaniei, in raporturile cu Guvernul. „ Prin aceste acte sunt puse in miscare atributii care revin puterii legiuitoare, instantei prezidentiale, in rapot cu Guvernul si respectiv atributii ale Guvernului in rapot cu mentionatele subiecte de drept. Socotim ca, prin natura lor, raporturuile respective care fac obiectul acestor acte sunt emise, de catre autoritatile administrative de autoritate. Daca totusi pe act, au caracter politic si nu sunt acte administrative de autoritate. Daca totusi pe baza acestor acte sunt emise, de catre autoritatile administrative, acte administrative prin care se pretinde ca s-au vatamat unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, din interdictia prevazuta de Legea contenciosului administrativ, rezulta ca actele respective nu pot face obiectul actiunii in contencios administrativ si judecatorul nu le poate controla nici pe calea exceptiei de ilegalitate, in vederea acordarii de daune pentru pagubele suferite.”53
Antonie Iorgovan precizeaza in legatura cu aceste acte ca „ sunt avute in vedere doua categorii de raporturi: 1) Parlament-Guvern si 2) Presedintele Romaniei- Guvern, iar in fiecare raport se includ atat actele unui subiect, cat si actele celuilalt subiect.”54
Privind primul raport, in art.110 din Constitutie se prevede ca :” Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintelui acestora”55
„Intre aceste documente pot fi si hotarari ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se incalca drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Nu orice act al Guvernului care priveste raporturile dintre Parlament si Guvern este si act de guvernamant, unele sunt clar acte administrative fara incarcatura politica, care pot fi atacate in contencios administrativ.”56
„In ceea ce priveste actele Guvernului in raporturile cu Presedintele Romaniei, fata de dispozitiile Constitutiei, retinem ca acestea imbraca forma propunerilor (ex.-Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantii dipomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea si schimbarea rangului misiunilor diplomatice din Constiutie), a negocierilor unor tratate internationale (ex. Presedintele Romaniei nu poate incheia in numele Romaniei, decat tratatele intenatinale negociate de Guvern) sau a actelor juridice specifice prevazute de art.107 din Constitutie.
Prin eleminare, vor intra in sfera exceptiei la care ne referim, numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu si hotararile, carora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ, respectiv ordonantele, carora li se vor aplica regulile contenciosului administrativ constitutional. Invers, actele Presedintelui care privesc raporturile sale cu Guvernul, ca regula, sunt acte cu acracter politic”57. Astfel, potrivit Constitutiei din 21 noiembrie 1991, pe baza votului de incredere acordat de Parlament, „Presedintele desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru; numeste Guvernul;revoca si numeste membrii guvernului in cazul remanierii guvernamentale;consulta Guvernul si participa la sedintele acestuia; primeste juramantul primului-ministru si ai celorlalti membri ai acestui; desemneaza un prim-ministru interimar; cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functie lor; poate dispune suspendarea din functie a unui membru al Guvernului, daca s-a cerut urmarirea penala; et..”58
2. Actele admionistrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
„Expresia organe de conducere din cadrul Parlamentului are un sens foarte larg; ea evoca atat organele de conducere ale fiecarei Camre, cat si organele de conducere ale aparatului, adica persoanele cu mari functii de decizie.”59
Actul administrativ de autoritate este un act unilateral (emana de la un singur organ) iar actul administrativ de gestiune este un act bilateral(intre doi subiecti).
„Prin acte administrative de gestiune se inteleg acele acte juridice pe care administratia le face pentru conservarea, marirea sau micsorarea patrimoniului sau”60
Actiunea de contencios administrativ nu are ca obiect asemenea acte administrative care emana de la organele de conducere ale Parlamentului.
„Organele de conducere ale Parlamentului sunt organele situate in afara administratiei, ele fiind organe parlamentare. Ca atare, actele administrative de autoritate si cele de gestiune nu pot fi controlate de instantele de contencios administrativ, deoarece nu sunt acte care emena de la o autoritate administrativa. In ceea ce priveste aceasta categorie de acte, ne aflam in prezenta unei cauze de neprimire, trasa din natura de la care emana aceste acte.”61
Alexandru Negoita precizeaza referitor la aceast